对政府非税收入规模的简要分析
关键词：非税收入，规模
政府非税收入是指政府以收费、基金、罚款、摊派、赞助等方式筹集的用于履行政府职能的收入。目前我国各级政府都不同程度地存在着大量的非税收入，且已经在政府全部的公共收入中占据很大比重，对微观运行和国家宏观经济调控都产生了重大影响。
一、非税收入规模的决定因素
(一)政府职能
政府职能范围的大小，决定了政府非税收入的来源和使用方向，政府的职能范围越宽，非税收入的来源越广，而且政府非税收入大都有特定用途，是政府履行职能的重要财力保证。经济体制不同，政府的职能范围及其履行职能的方式也不同，在体制转型时期，政府职能范围虽然有不断缩小的趋势，但由于政府履行职能的方式呈现多元化，政府非税收入成为了各级地方政府履行职能的主要财政来源。
(二)财政体制
财政体制是划分中央与地方以及地方政府间、财政与行政事业单位间的财政收支和管理权限的根本制度。政府非税收入的来源与使用属于财政收支，因而也属于财政体制的内容之一。
1、政府间关系角度。财政体制不同，政府非税收入的来源与使用就会有差异：一方面，在高度集中的管理体制下，地方政府取得非税收入的权限较小，非税收入来源就很受限制；反之，在分权管理体制下，地方政府权限扩大，非税收入的来源也随之多样性。
2、政府与行政事业单位的关系角度。政府非税收入所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政，可见财政与行政事业单位之间的关系是十分清晰的，但由于体制、传统等主、客观原因的存在，这种关系不但不明晰，反而相当混乱。从我国政府非税收入的来源与使用管理的实践表明，只有实行管理权限高度集中于政府财政的管理体制，收入取得上的“三乱”现象才能得到有效控制，“收费养人”的问题才将自动消失，资金的使用才会比较规范。
3、经济水平角度。在经济发展水平较高的阶段，人们的负担能力大大增强，为较高的非税收入规模提供了物质基础，但这也意味着经济自我发展能力得到大大增强，政府在经济发展中承担的责任要小于经济不发达时期，因此政府非税收入的来源相对比较充足，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要就成为政府非税收入使用的主要方面，非税收入的使用显现出多样化的特征。
二、非税收入规模分析
(一)政府非税收入占财政收入比重的发展趋势分析
20世纪80年代以来，我国改革开放不断深入，政府非税收入规模一直呈上升趋势。这突出表现在两个方面：一是政府非税收入规模不断扩大，其占财政收入的比重不断攀升，2004年我国政府非税收入突破了6000亿元大关；二是地方政府非税收入规模超常增长，1994—2000年，其年均增速大都在10%以上。
政府非税收入占财政收入的比重不断上升，意味着政府非税收入已经成为政府财政，特别是地方政府财政的重要收入来源，说明政府非税收入对实现财政特别是地方财政收支平衡，促进社会经济发展起到了十分重要的作用；同时也表明政府财政特别是地方财政越来越多的依赖于非税收入。从世界范围来看，我国政府非税收入的这一变化趋势与其他发展家的情况是吻合的，但也要看到这一时期的政府非税收入的超常增长是在1994年实行分税制财政体制以来的这一段时期，因为在总财力(财政收入占GDP的比重)既定的条件下，中央财政宏观调控能力等额增强，意味着地方政府财力的减少，为了弥补因财力不足带来的财政支出缺口，非税收入就成了地方政府的首选渠道。
(二)政府非税收入与税收收入、GDP增长速度的比较分析
改革开放以来，我国政府非税收入增长速度大大高于同期税收收入和GDP的增长速度，特别是自20世纪80年代中、后期以来，非税收入年均增长速度一直保持在二位数以上，1988年达到25.03%，较之同期税收收入和GDP增长速度，高出了近4个百分点，随后非税收入和税收收入、GDP增长速度除了个别年份以外，差距越拉越大，1994年政府非税收入的增长速度达到了44.92%，而税收收入增长速度仅为20.48%，前者是后者的二倍多。
从总体上讲，1988年到1996年，政府非税收入与税收收入、GDP在增长趋势上表现出了大体同步的特征，对非税收入的增长在总体上是应当给与肯定的。1989年到1995年呈现“v”字型变化，表明政府非税收入增长幅度较大，这是因为其本身受到了社会经济环境变化的影响，具有不稳定性的特征。1989年和1995年非税收入增幅降到了10%以下，是由于1989年出现了异常风波，1993年中办、国办转发了财政部《关于治理乱收费的规定》，并开始在全国范围内大规模开展了收费清理工作，到1995年清理“乱收费”工作取得了明显的成效，政府非税收入快于同期税收收入和GDP的增长速度，也应当予以肯定。这一时期是我国加快改革步伐，建立社会主义市场经济体制框架的时期，政府职能范围及其履行职能方式的改革在这一时期得到了全面推进，政府非税收入规模随之扩大应该是正常的现象。
当然，政府非税收入与税收收入、GDP的增长速度差距过大的特点，可能包含了一些不合理或不正常的因素：政府非税收入增长速度与税收收入增长速度差距过大，特别是1991年到1994年间出现的想象，很可能是出于财政压力，地方政府在征收管理上存在费大于税、挤占税收收入、蚕食税基的问题，同时这也意味着政府非税收入的负担正在不断加重。
(三)政府非税收入与税收收入占GDP的比重分析
政府非税收入和税收收入都是政府取得财政收入的形式，都是GDP的一部分。从1987年至2000年的情况来看，我国政府非税收入占GDP的比重是逐年提高的，而税收收入占GDP比重则走出了一个“u”型曲线，即经历了一个先逐年下降，然后逐步上升的过程。
我国政府非税收入与税收收入占GDP的比重走过了一个“替代”过程和同步上升的过程。从1987年到1996年，政府非税收入与税收收入之间的“替代”过程似乎意味着政府非税收入占GDP的比重的上升，是以降低税收收入占GDP的比重为代价的。但仔细分析，这种替代关系是不存在的，因为在1994年以前我国税负结构与国民结构出现严重的错位，税赋主要是由国有经济承担的，而国有经济对GDP贡献份额却不断下降，而且政府非税收入是按照“国民待遇”原则向特定对象收取的，比如使用费就是按照谁受益谁负担的原则收取，因此政府非税收入适应国民经济结构的变化，1996年以来的同步上升，正是税制改革的必然结果。
然而，政府非税收入占GDP额度比重高于税收收入占GDP的比重，则是不正常的。这说明我国财政收入组织过程中存在过分依赖非税收入方式的问题，也说明我国税费结构还不合理，有待于进一步改革和完善。
三、政府非税收入规模加大造成的负面影响
在政府财政收入中，预算外的行政事业性收费、基金和游离于财政之外的政府各部门的收费、集资、摊派是政府非税收入的主体，由于其没有纳入预算内和财政管理，造成了政府非税收入的混乱局面，其负面效应越来越大。
(一)加重了负担
随着社会分工的深化和专业服务的，如果遵循自愿和等价原则，企业会选择最佳的服务与价格组合，但是现行的收费却远远超越了正常交易的范围，生产经营者的交费负担超过了其纳税负担，而且这些收费大都硬性摊派、强制征缴，使企业不堪重负。
(二)分散了国家财力
现行行政事业性收费除少数纳入预算内管理，其他大部分纳入预算外资金管理，构成了预算外资金的主要来源。近年来预算外资金以“滚雪球”之势迅猛膨胀，呈现一种不可遏止的增长惯性。据调查测算，截至2006年全国预算外资金的规模大约为3000—4000亿元，其中收费和基金收入2600亿元左右，相当于预算内收入的45%，更甚者则已超过了预算收入。这些预算外资金分散了国家财力，加剧了固定资产和消费基金的急剧增长。
(三)加剧了社会的分配不公
许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金，并且这部分收入不是取决于财政分配和经营水平，而是取决于其垄断优势和收费能力，各企业交费的多少还受企业自身与政府的“谈判”的制约。按照收费资金管理的有关规定，每项收费所取得的收入均有具体的使用途径和支出方向，必须专项专用，然而现实中却成了各单位、部门的“小金库”。收费规模与单位的利益正相关，这就形成了各部门间的收费攀比，正是乱收费屡禁不止的根本原因。
四、对政府非税收入的治理
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强非税收入管理是理顺分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近几年来，各级财政部门在加强非税收入管理以及建立、健全监督管理制度等方面进行了有益探索，对于规范收入分配秩序，从源头防范腐败起到了积极作用。
(一)进一步明确政府非税收入管理范围
政府非税收入是指除税收以外的各种政府收入的总称，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与收入分配和再分配的形式。按照社会主义公共财政的基本要求，一切政府非税收入，都必须纳入财政管理的范围之内。
(二)对政府非税收入实行分级管理
对政府非税收入的分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。根据分级财政管理体制，凡中央政府非税收入都应由财政部统一管理， 凡地方政府非税收入，都应由地方本级财政部门统一管理，各级财政部门在管理非税收入的过程中，必须自觉接受同级人大和审计部门的监督，在业务上接受上级财政部门的指导。
(三)通过“分税归位”进一步优化财政收入结构
加强非税收入管理，就要从总体上正本清源，通过清理整顿，区别不同性质，“定性、定位、定量”，实行“分源而治、分流而治、分类而治、分项而治”。
1、对政府部门履行管理职能，而对管理对象征收的行政管理费和各种制度外收费(乱收费、乱罚款、乱摊派)，予以取缔。除、行政法规另行规定外，凡是行政机关实施行政许可、对行政许可事项进行监督检查，以及提供行政许可申请书格式文本的收费，要一律清理取消。
2、将现有收费中一些不具有公共商品生产费用性质的收费转为经营性收费，由市场定价并照章纳税。这类收费包括各类勘察设计收费、咨询服务收费、培训费、鉴定费和高速公路通行费等。
3、对现有的行政事业性收费和基金，凡是凭借政府行使管理职能或社会管理职能收取的与税收性质相同的，实行“费改税”，逐步采取税收的形式。如将、社保、环保、土地等领域的收费、基金、附加等，逐步改为燃油税、社保税、环保税、土地有偿使用税等。
4、对符合国际惯例、确需保留的，继续予以保留并加以规范。另外还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满，且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、水利建设基金等，还应该进一步完善。
5、拓展非税收入管理范围，挖掘增收潜力。贯彻财政部《关于加强非税收入管理的通知》的精神，将国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接收的捐赠收入、政府财政资金产生的利息收入等收入，逐步纳入政府管理范围。
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