优化政府收入预算管理的思考
关键词：政府收入,财政收入,预算管理
一、国际上对政府收入的规范分类
国际货币基金组织(IMF)的政府财政收支统计体系是世界上运用最为广泛的政府收入统计体系，它涵盖世界上149个国家。在国际货币基金组织的财政统计分类里，政府收入被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。资本收入通常编制专门预算，因此，政府收入一般指经常性收入。经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入，都纳入预算管理，即政府收入就是财政收入。我国现时使用的财政收入概念，只是国际上所使用的政府收入概念的一个部分。如果以国际上的政府收入概念为统计口径，目前我国的政府收入大体可分作几个类别：
1. 预算内收入。是统一纳入国家预算，按国家预算立法程序统一管理，由各级政府统筹安排的财政资金，也就是我们通常所说的财政收入。
2. 预算外收入。指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
3. 制度外收入。如果将预算内收入称作“依法而征”的收入，将预算外收入称作“依规而收”的收入(尽管放在预算外，但征收管理以国务院、国家计委和财政部等部门颁发的行政性文件为依据)，那么，制度外收入则是由各部门、各地区“自立规章、自收自支”的收入。
从严格意义上讲，我国政府收入应是上述几类收入相加。
二、我国政府收入的预算管理范围
长期以来，我国对财政资金的划分是从资金管理的角度进行的，所以尽管目前我国政府收入体系构成发生了很大变化，但从总体上政府收入仍然是根据资金管理方式分为预算内收入和预算外收入两大部分。截止2006年底，我国政府预算收支科目分类的范围依然是政府预算内收支。
我国财政统计中的“财政收入”，通常也称为“一般预算内收入”。当前具体项目包括：各项税收、国有资产经营收益、纳入预算内的行政性收费收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、专项收入(排污费、城市水资源费、费附加收入，前两项在国家统计数据上并入其他收入)、其他收入(基建贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入)。
我国财政收入即一般预算收入之外还存在大量的预算外收入。由于预算外资金的过快膨胀，国务院于1996年就开始将预算外资金中的中央政府性基金收入首先纳入预算管理(当时是13大中央政府性基金)，其数额在预算报告中专门列明。2000年9月、2002年7月，又分别通过正列举的方式将部分政府性基金纳入预算管理。目前，国务院批准的收费项目，90%已纳入预算管理，政府基金已全部纳入预算管理。但需说明的是，政府性基金虽然纳入预算管理，但并未列为一般预算内收入。
2004年10月，我国政府正式对政府收入作了税收收入和非税收入的划分，标志着我国将遵循预算完整性原则对所有政府资金进行统一的财政管理。但税收收入与非税收入的划分，并不意味着全部的政府收入都纳入了预算管理。由于我国政府收入体系的特殊性，目前仍然只有部分非税收入纳入了预算管理。纳入预算管理的非税收入又分为两部分，一部分列入一般预算内收入，一部分未列入一般预算内收入。一般预算内的非税收入包括国有资产经营收益、纳入预算内的行政性收费收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、专项收入、其他收入。纳入预算管理但未进一般预算内收入的主要有政府性基金。另外还有部分财政性资金未纳入预算管理，大约占全部政府收入的20%左右。具体数据见表1。
注：1. 全部政府收入=预算内财政收入+纳入预算管理的政府性基金+预算外收入。2. 纳入预算管理的政府性基金数据来源于当年预决算报告中预算执行数。3. 本表在一般预算收入外非税收入时，社会保险基金未作剔除。4. —表示数据未取得。
从表2我们可以看出，在我国县乡级，一般预算收入外的非税收入远远大于一般预算收入内的非税收入。2005年，一般预算收入外的非税收入是一般预算收入内非税收入的4倍。而且其中大部分没有纳入预算管理(专户收入部分)。尽管在2007年政府收支分类改革中，收支科目包括了实行专户管理的财政预算外收支以及社会保险基金收支，但暂未改变目前预算管理的基本流程和管理模式，未改变预算平衡口径及预算内资金(包括现有一般预算资金、政府性基金)、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。因此，我国政府收入仍未能实行完全的预算管理，仍有较大部分政府资金游离在预算管理之外。
三、优化我国政府收入预算管理的思考
如前所述，把政府收入划分为税收收入和非税收入的目的是为了遵循预算编制完整性原则对所有政府资金进行统一的财政管理。政府预算外基金制的理论基础是使用者费的受益原则，政府预算外资金建立的初始目的是解决传统体制下的政府效率缺乏问题。但随着社会主义市场体制的逐步建立，公共财政理念的深化和民主进程的推进，要求政府行为逐步规范化，政府部门应实施公共预算决策，构建公共财政框架。在认识上，要从收入取得的角度来重新认识政府的收入构成，以便更好地反映政府职能的变化以及政府财力的合理构成，突出资金所有权属国家、分配权在政府、管理权归财政这一理念。从趋势看，应逐渐弱化政府预算外资金，把政府收支全部统一到政府预算中来。
注：1. 统计数据中不含北京、上海、天津；2. 专项收入包括排污费、城市水资源费、费附加收入，前两项在国家统计数据上并入其他收入。
当前世界上几乎所有的国家都存在政府非税收入，并且都是进行宏观调控的一个重要组成部分。但从管理制度上看，大部分国家尤其是市场体系比较成熟的发达国家，虽对政府非税收入的管理形式有所不同，但基本原则一致。都特别强调管理的规范性和法制性，都将政府非税收入全部纳入财政预算。在统一的财政预算内，对不同的收支采取有所区别的管理办法，按照预算管理完整性原则对其进行统一管理。
作为政府部门实施经济管理的途径之一，公共预算应是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，也是连接立法部门和行政部门的纽带。由此，针对当前约20%的一般预算收入外非税收入未进预算“笼子”的状况，为确保政府预算的性、完整性，政府应实施如下改革：
第一，结合财政体制改革，完善非税收入体系。
非税收入的性质决定了其适用于准公共物品的提供，因而非税收入在各级政府收入来源中所起的作用也各不相同。我国先后进行过四次较大的财政体制改革(1980、1985、1988、1994)，每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度也逐步加深。但也必须承认在体制转轨和政府职能的转换过程中，地方政府总是希望扩张体制外资金，提高资金分配权，这也是各级政府预算外资金迅速膨胀的原因[1]。如果将各级地方政府的预算外资金纳入财力作为上级政府对下级政府转移支付的基础，则地方政府“乱收费”的可能性大大减小，就会遵循受益原则收费，充分发挥收费在提供公共物品中的公平性作用。
第二，正确处理各种不同形式的非税收入之间的关系，提高公共预算决策效率。
非税收入的种类和项目繁多，收入性质各不相同，在政府资源配置中所起的作用也各不相同。使用者费是在公共劳务受益和公共劳务成本间建立直接联系的制度安排，本质上属于公共劳务供给市场化方法的运用。使用者费可以提高资源配置效率，但也存在着一个“度”的问题。在收费制度安排上，必须综合税收制度安排来考虑。政府性基金是从支出角度改善效率的一种方式，但政府收支不可能全部实行基金制，也存在着哪些项目适合基金制和基金占这个政府收支比例的问题。从理论上讲，政府性基金是使用者费的延伸，其作用介于税收和使用者费之间。由于我国存在着“部门决策”现象，因而政府基金存在设置过多的现象。正确处理好三者之间的关系，对于实现真正意义上的公共预算决策有重要意义。
第三，强化部门预算，编制综合预算，将全部非税收入纳入预算管理。
纵观西方发达国家的政府收入管理，各种非税收入全部上交财政(国库)，其所需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支，值得我们借鉴。我国各级政府、各级财政部门应结合预算管理制度改革，按照市场经济、政府职能调整与规范的客观要求，在近些年基本实现预算外资金规范性管理的基础上，将那些尚未纳入预算管理的非税收入，逐步分期分批纳入财政预算管理，由财政部门代表政府实行统一分级管理，加强对预算决策的集中控制能力，使原先分散在各个部门的预算决策权规范化并集中起来。
具体地讲，一要逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入，执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决，切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。二要规范非税收入票据管理。票据管理是非税收入管理的关键环节，为确保票据管理的规范有序，各级政府要制定和完善票据管理制度，如票据印制和管理制度，票据保管和领购制度、票据监交制度和票据核销制度等，使票据从印制到核销全过程都做到有章可循，有制度可依，以实现非税收入票据规范化管理。三要通过引入零基预算、绩效预算、综合管理定额和支出标准等概念和方法，使具体预算决策环节更加科学规范。
第四，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算透明度。
在预算编制上，科目的设置应尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。《2007年政府收支分类科目》中收入分类包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。其中非税收入类的部分科目中已包括了实行财政专户管理的预算外收入，彩票资金为新增科目。但从发展的趋势看，还应进一步细化款、项、目级预算，提高政府预算的透明度。
