中国利用外资的负面效应及战略调整思路
中国利用外资的负面效应分析
改革开放以来，吸引外商投资一直被看成是解决国内建设资金不足的重要途径，国家有关部门和各地通过实施众多的优惠政策，包括低价供地、减免税收等达到这一目的。从实施效果看，中国利用外资的成效是十分显著的。截至2005年，中国共实际利用外资8091.3亿美元，其中外商直接投资6224.3亿美元。2005年中国实际利用外资达638.1亿美元(未包括对外借款)，是1985年的28.2倍，1995年1.7倍。外资大量进入对推动中国经济发展确实起到了很大的作用。2005年，外商及港澳台投资完成增加值18976.7亿元，占全国规模以上工业企业的28.6%；实现进出口总额8317.2亿美元，占全国的58.5%；其中出口额4442.1亿美元，占全国的58.3%，与1999年相比提高了12.8个百分点，比1991年则高出了31.5个百分点。
外商投资在中国经济发展中所发挥的促进作用是不可否定的。它填补了过去国内存在的巨大资金缺口，有力地推动了中国经济的高速增长，创造了大量的就业机会，加快了市场化和国际化的进程，并在一定程度上促进了产业升级和技术创新。但是，也应该看到，随着中国经济的迅速发展和资本的积累，国内资金短缺状况已得到缓解，目前出现了庞大的银行存贷差额，闲置资金不断增加，外汇储备逐年攀升，过去资本与外汇的双缺口已被双剩余所取代，此时外资作为资金补充的功能越来越小。随着国内经济拉动因素从出口向内需转变，外资在推动经济增长方面的作用也进一步弱化。在这种情况下，早期以填补资金缺口为导向实施的各种优惠政策越来越暴露出诸多弊端，致使外商投资没有限制地大规模进入，对中国经济运行产生了一系列负面影响。
1. 对国内民间资本的挤出效应
导致这种挤出效应的产生，主要有以下几方面原因：首先，外商投资将导致对国内资本和其他生产要素的占用、对国内市场的垄断，进而阻碍国内投资的可持续增加，这是外商投资产生挤出效应的根本原因。根据联合国贸发会议(UNCTAD，1999)的结论，外商投资的挤出效应可以通过两种途径产生：一是在产品市场，通过对当地企业的产品和服务、学习过程以及成长历程产生影响，挤出当地企业与投资；另一是在要素市场，通过影响当地企业可以获得的资金、劳动力以及其他生产要素，或者影响当地企业获得这些要素的成本来挤出当地企业与投资。
其次，流入外资的投向、来源与技术特征等是外商投资产生挤出效应的直接原因。从外商投资的实际情况来看，在结构上，内外资存在很大的相似性；在技术上，外资主要投向技术密集程度不高的一般加工业；在来源上，来自港澳台的中小企业投资占有较高比例。目前，进入中国的FDI中大约有60%分布在产品过剩、生产能力闲置突出的消费品工业，投向重工业的外资只占40%(郭克莎，2000)。而且，内外资投资方向大体相同，在产业构成上具有很大的相似性，其相关系数高达0. 94(刘金钵、任荣明，2003)。因此，两者之间没有形成互补，甚至出现争夺同一投资领域的现象，这就加剧了外资的挤出效应。据王永齐(2005)的研究，在总量上，外资对国内资本的挤出效应并不明显，但从产业结构上看，相对挤出效应却是存在的，而且外资也倾向于在相对挤出效应较大的行业投资。
另外，内外资的不平等竞争地位导致的挤出效应可能使整体效率下降。外资进入的行业主要是那些竞争性行业或市场化程度较高的产业，在这些产业中，外资企业因享受优惠政策更加剧了外商直接投资的挤出效应(杨柳勇、沈国良，2002)。特别是，一些生产效率并不高的外资企业通过各种超国民待遇在国内市场获得竞争优势，挤压了相对具有更高效率的国内企业。其结果，导致产业整体效率出现下降。
2. 超国民待遇的不平等竞争问题
按照WTO规则，中国对外资企业实行国民待遇，但实际上至今仍对外资实行各种超国民待遇。优惠政策的核心是各种税收减免政策，但也包括在操作层面所给予的各种特殊照顾。这种超国民待遇虽然不违背WTO规则，但在国外却是极少见的。
长期以来，中国对外资企业贯彻“税负从轻、优惠从宽、手续从简”的原则，普遍地给予外资企业税收优惠待遇。目前，在所得税方面，内资企业的实际税负要比外资企业高出一倍或以上。尽管1994年税制改革对内外资企业的所得税税率实行了统一，但仍给予外资企业10多项超国民待遇的优惠政策。外资企业名义税率是15%，实际只有11%，在一些地方仅有7.5%；内资企业名义税率为33%，实际为22%，国有大中型企业则高达30%(陈华亭，2005)。外资企业在职工工资的税收抵扣方面也享受了特殊的优惠，内资企业则要同时缴纳个人所得税和企业所得税。在流转税方面，对外资企业投资总额内的设备进口实行关税和增值税减免。从政策手段来看，对外资的税收优惠主要采取事后的直接减免方式，较少使用间接税收优惠手段，如折旧备抵、投资补贴等。
外资企业在投资、和外贸等方面也享受优于内资企业的管理。在投资管理方面，主要是外方投资不受国家固定资产规模限制的约束，并实行单独的、更宽松、更快捷的审批程序；在金融管理方面，可自行从国际市场筹措资金，可开立外汇账户，实行意愿结汇等；在外贸管理方面，享有普遍的进出口经营权，对部分进出口配额实行单独渠道管理等。总体来看，外资企业要享有更宽松、更开放的经营管理环境。
超国民待遇引起的不公平竞争对内资企业产生了很大冲击，对外资进入也起到了不合理的引导作用。首先，内资企业的竞争地位被削弱。这进一步强化了外资的挤出效应，促使一部分内资外逃，以“外资”的身份重新流回国内，享受税收优惠。事实上，目前一些内资企业获取“利润”的最好办法，就是进行“合资”或者想方设法变成“假外资”，因为内外资企业的税率差异比有些行业的平均利润率还要高。其次，外资企业由于优惠政策而获得较高的报酬，扭曲了中国对外资的实际需求，在当前国内资金过剩的情况下，还进一步诱致外资大规模进入。第三，即使没有先进的生产技术与管理经验的支撑，外资企业仍能够获得市场竞争力，这就削弱了外资采用先进技术的动力，也降低了外资进入的门槛。
3. 影响国际收支，加剧通货膨胀
外资的大量流入将导致国际收支的不平衡，并可能引发通货膨胀。从国际收支情况来看，中国长期表现为经常项目和资本项目的“双顺差”。2005年，中国经常性项目顺差达1608亿美元，资本项目顺差达630亿美元。显然，这种“双顺差”与外资的大量流入直接相关。在经常项目顺差中，货物贸易顺差为1342亿美元，占83.5%；在资本项目顺差中，直接投资项目顺差为678亿美元，是资本项目顺差的108%(国家外汇管理局国际收支分析小组，2006)。按照海关统计，2005年全国货物进出口顺差为1020亿美元，其中，外商投资企业货物进出口顺差为567亿美元，占货物贸易顺差的55.6%，比上年增加11.9个百分点。这说明，当前中国存在的巨额“双顺差”主要来源于外资的大规模流入。
经常项目与资本项目的巨额顺差导致国家外汇储备大量增加。至2006年3月，国家外汇储备进一步达到8750.7亿美元，超过日本位居世界第一。由于外汇不能在市场直接流通，中央银行为买入外汇需要投放大量本币，构成外汇占款。随着外汇占款的增加，基础货币投放量随之增加，并引起广义货币供应量的扩大。因此，外资的大量流入将引起巨大的通货膨胀压力，由此将影响国内经济的稳定运行。
另外，外资大量流入和高额外汇储备使人民币面临巨大的升值压力。目前，人民币对美元汇率的中间价已突破8.0的水平，2006年7月7日达到7.9936。显然，在近中期内，人民币面临的巨大升值压力还难以得到根本缓解。据瑞士银行亚洲首席经济学家乔纳森·安德森估计，人民币兑美元的汇率在2006年底将达到7.8的水平。从外汇交易的实际情况来看，这种判断是有道理的。据中国工商银行人民币远期外汇牌价，目前美元6个月现汇买入价已升至7.85的水平，12个月远期外汇买入价则升至7.73的水平 。很明显，人民币升值将会提高中国出口产品在国际市场上按汇率折算的价格，削弱其国际竞争力。
4. 技术水平低、环境污染问题突出
在外资流入拉动中国经济增长的同时，一些高污染产业也纷纷转移过来，造成局部地区的环境恶化和经济的不可持续增长。在利用外资发展经济的迫切愿望下，一些地区在引进外资的过程中具有较大的盲目性，对项目审批把关不严，缺乏对地区经济可持续发展的考虑，给发达国家转移污染产业和夕阳产业提供了机会。制革、印染、电镀、杀虫剂、造纸、橡胶、塑料等产业一般具有高消耗、高污染的特点，是造成环境污染的主要产业。然而，这些产业一度成为外商在沿海地区投资的“热点”。
更重要的是，由于环保标准的缺失或较低，使发达国家有可能将不符合本国环境保护要求的产业与生产技术转移到中国。中国没有为外资企业设立单独的环保标准，虽然《中外合资经营企业法实施条例》明确规定造成环境污染的项目不予审批，《外资企业法实施细则》也做了类似的规定，但仍有不少外资企业利用中国环境管理、引资可行性分析与审批中的漏洞，向中国转移具有较高污染的产业、生产技术和设备等，造成环境污染，严重损害了社会公共利益。如一些外商通过直接投资向中国转移别国限制的生产设备和技术流程，有些投资者甚至把外国垃圾转移到中国，进行循环再利用。在1993年以前，是美国危险废弃物的再加工基地，但随着台湾当局对废弃金属物贸易的禁止，大批台商将其生产设备转移到中国沿海地区，废弃物的进口与再利用对周边环境造成巨大的环境影响。
5.导致国民财富流失与财政收入减少
在利用外资的过程中，过多的政策优惠以及管理和制度上的缺陷，导致国民财富流失和财政收入减少现象十分严重。据世界银行驻中国代表处(1996)估计，如果按15%的所得税税率，1995年中国因税收优惠而减少的财政收入约有660 亿元人民币。考虑到外资企业实际税率只有11%左右甚至更低，实际财政收入损失将更高。随着外资企业在中国经济中所占比重的上升，税收优惠政策对国家财政收入的影响将越来越大。同时，相当一部分外资企业采取的转移定价手段也加剧了国家财政收入的流失。这些企业往往提高进口设备与配件价格，降低出口产品价格，结果出现“明亏实赢”的情况，在连年亏损的情况下，还不断追加投资。目前，这种“假亏损”已成为众多外资企业“合理避税”的重要手段。2004年，中国外商投资企业实现工业总产值占全部规模以上工业的31.4%，实现工业增加值占27.8%，实现出口占全国总额的57.0%，而其缴纳的税收仅占全国税收收入总额的20.8%。
在合资经营的过程中，还出现了国有企业的资产流失现象。在外商投资中，有相当一部分是以设备形式投资，并且这个比重还在不断上升。外方往往高估设备价值，甚至有些外商将一些陈旧的或已在国外淘汰的机器设备作高价出资，这些机器设备外观可能很新，但无形损耗严重。这种高估实际上减轻了外方的出资义务和出资风险，并能为其带来诸多的相关经济利益，与之相对应的，则是中方经济利益的损失。另外，由于合资心切等原因，不少中方企业有形资产的价值被低估，这进一步加剧了利益上的失衡，也导致国有资产的流失。在无形资产出资和估价方面同样存在这个问题，外方往往对其无形资产漫天要价，而中方许多企业则对自己无形资产的价值缺乏认识，往往低估甚至不予估价，由此对双方的利益分配产生重要影响，也导致国有资产的流失。
6. 加剧了地区差距的扩大趋势
中国的对外开放是从沿海向内地逐步推进的。受地理位置、经济基础和优惠政策等诸多因素的影响，目前外商在华直接投资仍高度集中在沿海地区，尤其是珠三角、长三角和环渤海湾地区。截至2005年，中国各地区累计实际利用外商直接投资6125.1亿美元，其中，东部10省市占81.2%，中部6省占7.6%，西部12省区市占4.5%，东北3省占6.7%(见表1)。与1979-2000年相比，2001-2005年东部10省市实际利用外商直接投资所占比重下降了1.4个百分点，西部12省区市下降1.2个百分点，而中部6省和东北3省分别增加了1.7和0.9个百分点。从2001年到2005年的增幅来看，东部10省市实际利用外商投资额的增长速度还是最快的，为年均7.9%，而同期中部6省只有4.5%，西部12省区市只有0.3%，东北3省则为负增长，为-1.3%。尤其是在2005年，东部10省市实际利用外资所占比重提高了7.8个百分点，而中部6省和东北3省分别下降了3.4和4.8个百分点。
外商直接投资高度集中在东部地区，有力地促进了东部地区的资本形成、产品出口和经济增长，由此加剧了地区差距特别是东西差距的扩大趋势。实证研究表明，外商投资对东部发达地区GDP增长具有十分重要的影响，而对西部落后地区的影响缺乏显著性。在1985-1999年间，东部发达地区与西部落后地区之间GDP增长率的差异，大约有90%是由外商投资的差异引起的(魏后凯，2002)。其他的研究也表明，外商直接投资是导致改革开放以来东部和西部地区间经济增长差异和收入不平等的最重要的因素(Sun，1998)。
7. 造成行业垄断，制约民族产业的发展
外资企业的进入一方面促进了市场竞争，能促进国内企业改善管理、提高技术，产生一定的技术溢出效应；但另一方面，外资企业也依靠技术、管理方面的优势及品牌等无形资产，在国内市场获得较强的垄断势力。在“以市场换技术”的方针指导下，这个问题表现得更加突出。如前所述，各种超国民待遇使得外资企业在国内获得很大的竞争力，即使是一些不具备先进生产技术与管理经验的企业，也能够据此获得市场优势。
外资企业的垄断势力对国内产业的发展具有诸多不利影响。首先，这种垄断势力将会制约国内企业生产效率的提高，甚至使之下降。正如Atiken等人(1997)所指出的，外资企业的进入将导致国内企业市场份额的下降，平均固定成本上升，并有可能导致国内企业生产效率的下降。其次，由于在分工中处于劣势地位，国内企业往往主要从事加工环节，技术含量与附加价值都较低。从实际情况来看，外资企业的进入并没有完全改变中国工业品出口低水平扩张的局面，在部分行业，随着外资企业出口的增加，甚至出现了内资企业出口竞争力的弱化(杨丹辉，2004)。
外资企业垄断势力对民族产业发展产生较大的制约作用，另一个重要表现就是国内传统品牌所受到的排挤，其中一些甚至逐渐消亡。另外，在中外合资经营过程中，中方品牌和商标权虽作价出资，但在实际生产经营中，这些品牌和商标往往被搁置、弃用。市场竞争就是品牌的竞争，民族品牌的消亡使外资企业可以获得更大的垄断势力，也使国内企业在面对国际竞争、走向国际市场的过程中失去了支撑，因而只能永远停留在加工工厂的位置，获取微薄的加工费用，在全球价值链中居于末端。
利用外资战略调整的思路今后，必须增强外资在促进地区协调、改善产业结构、提高技术与管理水平方面的功能，制定实行差别化的利用外资政策，积极引导外资为促进全国产业升级和地区协调发展服务。
1.降低外资作为资金补充方面的功能
外商直接投资是资本、技术、品牌、人才、经营和管理经验的综合体。然而，长期以来，在中国各地的招商引资实践中，更多的是看重其资金功能，注重的是外资数量和规模。其结果，在不少地方，利用外资实际变成了单纯的资金引入。在早期国内资金供给不足的情况下，这种引资战略及其相应的政策设计具有一定的合理性。然而，近年来随着国内资金缺口的改善和产业整体素质的提高，外资作为资金补充的功能已明显下降。更重要的是，这种“重量轻质”的引资政策已经对国内民间资本产生了较强的挤出效应，加剧了国内生产过剩状况。
从国内资金供给来看，1995年以前，中国机构各种存款总额一直小于贷款总额，外资在弥补国内资金缺口中起到了重要作用。但1995年以后，情况发生了根本变化，国内各种存款总额超过贷款总额，并且存贷余额不断上升，2005年达到92479亿元。在1995-2005年间，中国金融机构存贷款余额以年均近40%的速度增长。在国内资金供给充裕的情况下，引进外资应更多地注重其技术、品牌、人才、制度与经验等载体的功能，逐步削弱其资金补充方面的功能。为此，必须尽快推进内外资税率并轨工作，取消对外商投资企业的各种普惠制优惠和超国民待遇，按WTO的要求给外商投资真正的国民待遇，以便使内外资企业能够相对公平地开展竞争。
2. 有选择地吸收外资，全面提高利用外资质量
当前，中国已经进入资金相对充裕的新阶段。在这一新阶段，中国利用外资工作应改变过去那种单纯追求外资数量和规模的做法，把着眼点更多地放在高新技术产业以及吸收外资研发、设计、品牌和营销技术等方面。为此，必须调整国家利用外资战略，有选择地吸收外资，并从技术、产业、环境等多个角度设立外资进入标准，以积极引导外商投资方向。
(1)设立技术标准，提高外资进入的技术门槛
依据产品的技术含量、在国际国内市场的发展前景、生产技术与效率水平的高低等设立技术指标，调整外资优惠政策，鼓励具有先进技术的外资的流入。这种以技术为导向的利用外资政策将可以提升中国产业的整体水平。首先，将可以直接改善企业的技术结构。由于具有较高技术水平的企业比重上升，全国产业整体技术水平将随之上升；其次，促进技术溢出的实现。内资企业通过对新产品、新技术的模仿将获得技术上的进步，更多具有先进技术的外资企业的进入将加速国内产业的技术进步速度；第三，企业间技术差异的存在有利于改善国内产业竞争的格局，避免一般制造业部门因外资进入而产生过度竞争，由此减少外资的挤出效应，为民族产业发展创造有利环境。
(2)设立产业标准，推动产业升级和产业转移
当前，中国已经进入化的中期阶段。随着发展水平的提高，经济结构和需求结构都在逐步发生改变。面对国内外双重市场竞争的压力，为提高产业国际竞争力，当前亟需大力推动产业结构升级。然而，由于中国长期对外资实施普遍优惠的政策，再加上审批不严，致使一些夕阳产业打着“外资”的旗号转移进来，并在优惠政策的保护下得到生存和发展。落后产业的进入使产业结构趋于低级化，再加上这些产业占用了大量土地、资金和劳动力资源，由此将进一步阻碍朝阳产业、先进产业的发展。在路径依赖的作用下，产业结构更是长期锁定在低级水平上。
因此，今后引进外资的重点将是一些高新技术产业、制约经济发展的瓶颈产业以及产业链中研发、设计、品牌和关键零部件等环节。对外商投资应放弃普遍优惠的方法，实行差别化的有限优惠政策，鼓励外资进入以上重点领域，而一般性的外资企业仅可享受国民待遇。为此，需要与上述外资进入的技术标准相结合，明确外资优惠的产业范围。同时，以引进技术和管理为核心，合理控制优惠尺度，优惠政策的实施不能导致行业垄断，不能制约内资企业的发展，要做到既鼓励投资也促进竞争。从而在推动产业结构升级的过程中，保障民族产业的健康发展，不致长期成为发达国家的附庸，成为跨国企业攫取垄断利润的场所。
(3)设立资源消耗和环境标准，促进可持续发展
经济社会与资源环境的协调发展是可持续发展的基本前提。然而，过去不合理的外资政策致使一些高消耗、高污染的产业流向中国，一定程度上造成了资源与环境的破坏。甚至一些外商借投资之名，将大量垃圾转移到中国，把这里当作垃圾处理场。这显然与中国利用外资发展经济的本意是不一致的。同时，在沿海一些地区，大量的外资企业主要是从事加工贸易。虽然我们消耗了大量资源、能源和土地，排放了大量废弃物，但只获得了少量的加工费，绝大部分利润和价值都让外资获取。在当前进出口贸易顺差较大、外汇储备充足的情况下，过去那种鼓励加工贸易发展，并给予种种优惠的战略思路必须尽快调整。
为建设资源节约型、环境友好型社会，保证引资政策与可持续发展目标的一致性，当前亟需从资源集约度、投入产出效率和环境效应等方面出发，设立外资进入的资源消耗和环境标准。如果说技术标准、产业标准是优惠政策的实施标准，是鼓励与限制外资进入的软约束，那么资源消耗和环境标准就是外资进入的硬标准，达不到要求的产业、企业绝对不能进入。要严格禁止引进那些严重污染环境而又无有效治理措施的项目、工艺和设备，对一些国内需要而又缺少配套技术治理污染的项目，外商必须同时引进先进环保设备。在限制甚至禁止“环境不友好的”产业和企业进入的同时，也要鼓励外资流向资源消耗低、投入产出比高、环境污染小的集约型工业和环保产业，鼓励外商向清洁能源、清洁生产技术、生态农业开发、国内危险废弃物处置和利用，以及国内高污染产业和企业的技术改造等领域投资。
3. 实行差别化的引资政策，促进地区经济协调发展
从国际经验看，市场经济国家对外资的区域性优惠大都集中在各种问题区域，如落后地区、萧条地区等。自改革开放以来，中国对外资实行的区域性优惠政策恰好相反，过去主要集中在相对发达、增长迅速的东部地区。自20世纪90年代以来，这种向东部倾斜的区域性优惠政策虽有较大改变，但目前东部地区在对外开放和利用外资方面实际获得的诸多优惠仍要远高于中西部地区。其结果，国家的外资政策在较大程度上加剧了地区差距的扩大趋势。为促进地区经济协调发展，当前必须对过去那种向东部倾斜的区域性差别引资政策进行调整，采取多方面综合措施，积极引导外资投向中西部和东北地区。一是积极推进内外资企业税率并轨工作，取消对外资企业的普惠性税收优惠，引导和鼓励外商投资参与西部开发、东北振兴和中部崛起。二是采取“胡萝卜+大棒”的办法，鼓励东部外资企业向中西部地区转移。一方面，对东部地区利用外资要设置更高的市场准入标准，限制其发展资源消耗高、能耗高、排放高、产品档次低的一般性产业和产品；另一方面，对到中西部投资的东部外资企业给予相应的政策支持，如土地、信贷、财政贴息和税收刺激等。三是进一步扩大沿边地区对外开放，鼓励边境城市利用境外资源和边境口岸优势，以边境经济合作区和双边自由贸易区为依托，建立一批边境资源开发和出口加工基地，带动沿边地区经济发展。
