中国国有经济改革的最新进展和矛盾分析
关键词：国有经济，垄断性行业，竞争性行业，产权制度改革，法人治理结构，国有资产监督管理
应越南中央经济研究院邀请。国家和改革委员会宏观经济研究院经济所常修泽教授于2006年4月10-14日赴河内出席了“2006：中越改革”，并在大会上作了题为《中国国有经济改革的最新进展和矛盾分析》的报告。现将报告文稿刊载如下，供领导和有关方面。
在越南共产党“十大”召开前夕，有幸第三次来到河内，与越南同行就改革和革新事业交流思想和看法，这给我提供了在更大范围学习和思考的机会。
在当今世界180多个国家和地区中，中国、越南和老挝是明确提出以“社会主义市场经济”或“社会主义定向的市场经济”为转轨模式的国家，这种模式既不同于以私有制为基础的市场经济模式，也不同于前苏联传统的计划经济模式，是人类社会体制史上的一场探索和创新。既然是探索、创新，难免会遇到阻力、困难和风险，甚至可能出现一定的曲折。但从2006年春的最新态势来看，中、越、老三国转轨的进程和趋势是值得肯定的。
上个月，中国通过并颁布了国家“十一五”规划纲要，再次明确提出“要坚持社会主义市场经济的改革方向”，并用五章的篇幅来具体阐述“深化体制改革”的部署；特别是3月6日中共胡锦涛总书记关于毫不动摇地坚持改革方向、同时加强改革决策性的讲话，引起国内外的高度重视。继之，3月21日，老挝人民革命党“八大”闭幕，新任总书记朱马利同志宣布坚持“革新改革”路线。再过几天，越南共产党将召开“十大”，从会前公布并提交全民讨论的“十大”报告来看，越南也将继续以“社会主义定向的市场经济”为目标推进革新事业。这表明三国党和人民坚持改革、知难而进的决心。
国有经济的改革是经济体制改革的重要方面。会议主办方让我谈一下中国这方面的最新进展和需要解决的矛盾。鉴于国有金融改革另有专题，这里只讲工商企业这一部分国有经济。我想分成以下三个问题作一简要分析。
一、关于中国国有经济布局和结构的战略调整
中国国有经济布局和结构的战略性调整，是在坚持和完善基本经济制度的前提下，沿着垄断性行业改革和竞争性行业重组两条线路推进的。基本判断是：垄断性行业改革有所启动，民营资本开始进入，但“破垄”难度很大；竞争性行业资产重组正在推进，但推进艰难，任务尚未完成。
1.垄断性行业的结构改革
垄断性行业的结构改革是国有经济结构战略调整的重要组成部分。按照中国的实践，推进垄断性行业的管理体制和产权制度改革，应该抓住四条：一是政企分开。鉴于垄断性行业与政府盘根错节，欲做到这一条很难，但必须分开，这是“破垄”的基础。二是放宽准入。不仅放宽原属非垄断性行业的国有资本准入，而且放宽非公有资本准入，这是“破垄”的切入点。三是引入竞争。做到国、民、外三股力量适度竞争，这是“破垄”的内在机制。四是依法监管。特别是研究并实施新形势下的“政府规制”，这是“破垄”的重要保障。
在这方面，2005年2月中国国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公经济36条”)，明确提出在电力、电信、铁路、民航等行业和领域引入竞争机制，允许非公有资本进入这些行业和领域，并加快完善政府“特许经营”制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。
在这种新的制度安排和政策环境下，中国在垄断性行业改革方面有所启动。如在民航方面，在对国有航空企业实施政企分开和机场属地化管理的同时，已发布《国内投资民用航空业规定》，允许各种所有制主体投资除“空中管制系统”外的所有民用航空领域，包括公共航空运输企业、通用航空企业、民用机场、服务保障及其他民用航空相关项目。同时强调要保证国有经济占主导地位，重要的公共航空运输企业和民用运输机场保持“国有控股”。2005年，奥凯航空公司成为正式运营的民营航空公司。随后，鹰联、春秋等民营航空公司相继获准投入商业飞行。再如电信方面，在国有运营商改制上市的同时，民营企业开始进入国内增值电信业务。一家名为“东星国旅”的公司从2006年起经营增值电信中的呼叫中心业务，成为民营增值电信业务运营商。
在允许非公有资本进入这些行业和领域的同时，垄断性行业本身的管理体制也在尝试改革。如电力行业正在试行“三个分开”，即厂网分开、主辅分开、输配分开。其他行业也在开始推进国有资产重组，以争取形成竞争性的市场格局。
这里需要指出，从中国的实际来看，由于垄断力量长期积累，已经筑起了根深蒂固的进入壁垒，而且这些垄断之形成，在相当程度上是由于原来的政府干预形成的。所以，仅仅依靠放宽非公有制企业的市场准入，走边际演进之路，恐怕不足以从内部机制上促进这些垄断行业的改革。只有真正做到政资分开、政企分开，真正从长期国有资本保值增值角度考虑问题，并引导这些垄断行业的国有资产重组和国有企业自身改革，垄断行业的改革方有可能深化。
2.竞争性行业国有资产重组
前几年，在“有进有退，有所为有所不为”的方针指导下，地方当局在推动国有资本从一般竞争性领域适度退出方面做了不少工作。当前，国有资本在一般竞争性领域的资产重组面临“爬陡坡”的局面。至于近期在钢铁、化工等竞争性行业出现的新国有化情况，一方面反映了化进程中国有资本向支柱产业集中的趋势，另一方面也反映了民营经济发展的现实处境。对于其中的深层问题，本人正在调查分析。
3.总体把握与下一步思路
根据2005年12月中国国务院新闻办公室公布的数据，目前中国的国有工商企业总计13.8万户，职工4 300万(其中中央企业169户，职工1 053万)，由于国有企业规模较大且处在重要行业，国有及国有控股的工业企业实现销售收入占全国工业企业总量达40.5%，实现利润占46%。以上仅是“狭义的国有经济”，未包括国有金融资产、国有事业单位资产，更未包括庞大的国有资源性资产，只是国有工商企业的数据。仅从这部分看，国有经济是保持控制力的。
下一步，从国有经济布局与结构调整的大战略着眼，将加大垄断性行业的改革力度，突破垄断性行业的传统格局。为此，在中国“十一五”规划纲要有关“坚持和完善基本经济制度”的部分中，专门设立了“深化垄断行业改革”一节。今后对于“自然垄断业务”，应引入市场机制，在国有控股的前提下，促进非公资本以“参股”等方式进入；对于“自然垄断业务之外”的其他领域，非公资本可以以“各种”方式进入。同时，在一般竞争性领域，继续推进国有资本重组，寻求国有资本的合理布局。
二、关于中国国有企业自身的制度改革
当前，中国国有企业自身的制度改革，要点有三：一是国有大型企业股份制改革；二是健全公司法人治理结构，包括实行企业业绩考核和新的薪酬制度；三是解决企业办社会问题，建立依法破产机制。
1.推进国有大型企业产权制度变革
中国国企改革总体上选择的是渐进式道路，“先小型，后大中型”。至目前，企业“改制实施面”小企业约85%左右、中型企业约50-60%左右、大型企业低一些。当然“初始改制面”并不等于国有企业改革“基本到位面”，在实施过程中具有过渡性质，因此，对已改制的企业仍存在股权结构优化、主业定位、战略调整等问题。
如何使国有企业产权制度改革健康发展，是中国十分重视的问题。这里有两个问题要注意：一是防止国有资产流失，二是维护职工合法利益。适应国有企业产权制度改革的需要，一定要明确并颁布有关规范和指导国有企业产权转让行为的法规，包括对企业国有产权向管理层转让和管理层持股提出规范性政策。中国已对“管理层出资受让企业国有产权”、“管理层增量持股”、“管理层股权激励”这三方面改革的条件、范围进行了界定，并明确了相关各方的责任。既要大胆探索，又要稳重推进。
针对国有企业改制和上市过程中存在的“股权分置”这一严重制度缺陷，当前中国企业产权制度改革的一个“攻坚点”是进行“股权分置改革”。配合股权分置改革，有关国有企业改革方面的规章相继配套出台，到目前完成“股改”的企业已经超过上市公司的一半。
下一步，重在加快国有大型企业的股份制改革。除极少数必须由国家独资经营的企业外，绝大多数国有大型企业将改制为多元股东的公司。这就是我在两年多前在河内讲的“发展混合所有制经济”。由于大型国有企业多处在与政府关系最为紧密的领域，政府与国有资本双线参与其间，需要处理的关系极为复杂，故此类企业产权制度改革将是一个持续的进程，可能需要历经多次改制才能形成比较理想的市场主体。还有，中国“十一五”规划明确提出单位国内生产总值能源消耗同比降低20%的目标，作为要素资源主要占有和使用者的国有企业，改革要与转变经济增长方式一并进行。
2.完善法人治理结构
根据的做法，在加快国有大型股份制改革的同时，还要着眼完善法人治理结构、转变企业经营机制。
完善国有企业法人治理结构，是在操作层面分离国有资产“监管者”和“出资人”双重角色定位的体制因素。主要包括公司决策机构(董事会)制度、监督机构(监事会)制度、经营管理者(高级管理人员)制度，上述三者之间及其与公司权力机构(股东大会)之间的制衡机制，以及相应的预算管理、绩效管理、薪酬制度等内控和激励机制等。
在董事会制度方面，截至目前，已有上海宝钢集团等一批中央企业集团进行了董事会试点工作。外部董事比例低的占30%，有不少试点企业外部董事人数超过半数。
在高管聘任制度方面，已实行在全球招聘职业经理人。这里应当注意，对于公司制企业，根据出资人职责，股东只应选聘董事会成员，其他高级管理人员应由董事会来选聘。在国有企业尚未改制、董事会尚未设立时，出资人不是不可以替国有企业招聘其高级管理人员，但只是“权宜之计”。当国有企业改制成“公司制企业”后，除非受企业委托，否则国有资产部门代企业进行高级管理人员选聘就是侵犯国有企业的合法权益。须转变观念和模式，防止“惯性运作”。
建立国有企业经营业绩的考核体系是健全公司法人治理结构的另一重要方面。去年中国对中央企业按A、B、C、D、E五类进行了考核，这是首次按此标准对国有企业经营业绩进行考核。根据实践的体会，应根据不同行业、不同资源背景、不同企业经营状况、不同阶段的情况实行业绩考核，准确、客观地确定业绩目标。
下一步，应继续推动经理人市场的发展和完善，健全公司权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，以及相应的决策机制和约束机制。同时在实践中，还应着力建立国有企业经营业绩发现机制、评价机制和风险控制机制，以有效发挥业绩考核机制的激励作用。
3.解决“企业办社会”和“关闭破产”
剥离国有企业办社会职能，推进主辅分离、辅业改制，目的在于减轻国有企业负担，推进国有企业成为真正平等的市场主体。中国曾在中石油、中石化和东风汽车等公司试点，现已在其他中央企业展开。要注意，主辅分离、辅业改制不仅是一项工作，同时也是一项社会工作，需要着力解决业务结构调整、人员分流下岗和社会稳定等问题。在操作中要特别处理好管理层持股、理顺劳动关系等问题，并对辅业改制企业给予减免税收等优惠政策。
中国国有企业实施“政策性破产”的期限至2008年。从今后几年国有企业政策性破产前景看，任务还很艰巨。还有一批企业和职工的问题需要解决，通过这一途径让困难企业退出市场，并妥善安置职工，以化解遗留的结构矛盾。在从事这一工作时，要注意维护好职工的合法权益，处理好中央企业和异地企业的关闭破产工作，特别是处理好改革、发展与稳定的关系。
三、关于国有资产监督管理体制改革
基本态势：中国中央和省级国有资产监管机构已经建立，介于国资委和国有实体企业之间的“国有资本运营公司”模式正在探索，国有资本“出资人角色”有待理顺。
1.国有资产监督管理的三级组织体系逐步建立
目前，中国中央一级和31个省区市及新疆生产建设兵团已经全部组建国有资产监督管理机构。448个市、地中，大多数也已成立国有资产监督管理机构 (其中单独设立国资委的市、地占一半以上)。下一步将在其他市(地)建立国有资产监管机构，以实现三级国有资产监管体制框架的组织建设目标。至于县级，可以不必设立。
2.国有资产监管体系的“第二层次”初现雏形
中国国有资产监管运作体系建设最近出现的一个进展，是“国资机构(出资人)——国有控股公司 (运营者)——国有企业集团公司”三层次管理架构初现雏形，这里值得关注的是，“第二层次”即国有控股公司的出现。
此前，在国有资产监管体系中，多是通过行政命令的方式，以资产“划拨”这种最原始的方式促进企业的调整。2005年着手探索由“第二层次”即国有控股公司(运营者)“托管”之路。上述托管方式可望成为参照市场化思路促进企业结构调整的重要途径。
3.国有资产监管机构的“出资人角色”尚待理顺
如何界定国有资产出资人“管人、管事、管资产”的职责定位，十分重要。当前突出进展在国有企业战略管理、国有资本经营预算等方面。
在国有企业战略管理方面，中央一级的国资部门开始推动中央企业制定发展战略和实施规划管理，并对其实施情况进行监督；同时规定把企业发展战略和规划的实施纳入对中央企业负责人经营业绩考核的内容，表明国资部门对企业的发展方向和市场定位的影响力正在加强。但是，对于“管事”这一职责如何定位，哪些事要管，哪些事不要管，尚需分清。
在国有资本经营预算方面，为有利于各政府部门分清各自在国有资本运营中的监督、管理和经营责任，中国正力求把长期混同于“公共财政”的国有资本经营预算分离出来。“十一五”规划纲要明确提出“建立健全国有资本经营预算”，现部分省市已尝试建立了国有资本经营预算管理制度，部分行业开始试点编制国有资本经营预算，上缴部分利润。但要指出，国有资本经营预算管理制度只是国有资本管理制度的一个组成部分，需要其他配套制度的协同推进，应进一步推进国有企业利润分配制度、国有资本再投资管理制度的相应改革。否则，即使建立国有资本预算管理制度，也会流于形式。
中国国有资产监督管理体制改革，虽有进展，但是，不管是国有资产组织管理体系建设，还是国有资产管理体制的第二层次建设以及引导国有资产监管机构的“出资人角色”定位等，还只是启动阶段，我们还缺乏经验。同时，要认识到，建立健全国有资产监管体制“切莫狭隘化”，一定要树立“广义国资观”，即不仅要建立健全工商企业的国有资产监管体制，而且要建立健全国有资产、非经营性资产及资源资产的监管体制。这方面，中越两国都有许多工作要做。
