从法日经验看政府在协调长江三角洲区域经济一体化中的作用
法国和日本政府在区域经济发展中的经验
近代以后，化的发展使法国逐步形成多个经济区域，到二战前后，区域经济发展的不平衡性日益加剧。为了协调区域经济发展，保持经济平衡稳定增长，法国政府采取了一系列措施，收到了很好的效果。
1.法国的地方分权政策和对“双重区域”特征的解决
二战后，法国政策曾采取了一系列措施强化中央权力，但因此而压抑了地方的积极性，造成了地区之间的条块分割，对区域经济的协调发展产生了不利的影响。20世纪60年代以后，法国政府开始实施向地方分权的政策，中央的部分权力下放到大区和省。20世纪80年代后，法国政府进一步下放权力，实行自治管理体制，扩大地方的自主权，各地区可按本地区的特点和需要制定发展规划，从而调动了地方的积极性。
在区域经济发展的资源整合问题上，法国政府进行了有力地协调。首先，通过设立相应的中央机构以协调各地各级政府部门之间的资源配置。法国政府在20世纪50年代设立了计划总署，开始推行五年计划以及中期计划。计划总署的作用在于推动和协调政府政策的制定和实施，避免各地各级政府部门的冲突；其次，通过行政大区协调地方发展。在法国的行政系统中，中央之下分为各个大区，大区管辖若干个省，大区在协调各省经济发展中具有主要作用。大巴黎地区是法国全国经济资源高度集中的区域，在行政上，巴黎大区的不同区域又分别隶属于不同的省份。这样在巴黎大区内部也存在着行政区和经济区的冲突问题，出现“双重区域”的特征，为促进大巴黎地区的经济融合，法国政府注意进行各省之间的协调，突破行政边界对于经济资源有效配置的阻碍作用；最后，通过行政措施和行业发展规划消除地方行政边界对资源优化配置的阻碍。例如在公共方面，由于法国是以市镇为主体的地方化管理体制，单独一个市镇在构建交通时，无论是从资金上还是从地域空间上都不可能独立完成，只能仅仅局限于自身的行政区划之中。于是，交通行业的快速发展与行政区域的划分产生冲突。为此，法国政府在1949年就提出了“城市交通服务区”(PTU)概念，规定如果单个市镇独立组织自己的城市公交，PTU就是其市域行政边界；如果若干个市镇共同组织建设城市公交网络，FTU就是这些市镇行政辖区的总和。随着区域经济的快速融合，这种局限于小范围的公交体系逐渐无法适应整个区域的发展，所以在1973年政府对这一法令进行了修改，“城市交通服务区”不再参照各市镇的行政边界划定，而是根据其服务的范围和地域来制定税收范围。这样就使法国巴黎大区的公交网络建设发展彻底摆脱了行政边界的束缚和行政管辖的影响，使城市公共交通得以按照网络发展的自身和需要进行建设。这种做法，对我国实现长三角区域经济一体化进程是颇有启示作用的，我国也应该参照相关的做法在长三角区域建立统一的交通网络，从而解决行政区和经济区的冲突。
2.政府减少对的干预，并在税收财政制度上采取鼓励措施
在20世纪六七十年代，法国政府对国有企业的干预程度较高，导致国家财政负担沉重，企业效益下降，企业在区域经济发展中无法依照市场法则行事。为扭转这种状况，法国政府逐步改革了对国有企业的管理方针，扩大了企业的自主权，并将“管理自治”作为指导国有企业经营的基本原则。于是，国家同国有企业的关系逐步成为股东与企业的关系，除确定和审批企业重大战略决策和经营方针外，国家一般不对企业下达行政命今，不干预企业的日常经营。这种对市场机制的自觉运用客观上推动了经济要素的合理流动，有利于区域经济的一体化进程。在减少对企业干预的同时，政府也制定了有利于加快企业发展、缩小地区间发展差距的财政奖励制度，先后设立了经济和社会发展基金、地区开发奖金、手工业企业装备奖金、开发与国土整治基金、工业化基金等，这些措施有利于外迁企业和机构的重新融合，对这些企业和机构的重新发展提供了有效地财政支持。法国政府后来又把所有的津贴等改称为“国土整治奖金”，并对资助手段作出了重大改革，对参与区域发展的企业，政府还根据地区和就业人数予以不同程度的税收减免。这就使税收和财政制度对区域经济内企业的调整和重组起到了巨大的推动作用。
日本政府在推动本国区域经济一体化进程时也注意发挥政府效能，为经济的发展提供了宽松的条件。1956—1973年是日本工业发展的黄金时期，出现了大都市圈超前发展的现象，形成了七个中心城市人口达百万以上的大都市圈，其中最为著名的是“东京圈”、“名古屋圈”、“京(京都)阪(大阪)神(神户)圈”三个大都市圈，日本政府在促进大都市圈发展过程中的措施也为我国长三角的发展提供了有利的借鉴：
1.工业发展指导政策的适时调整和对区域发展的统筹
二战后，日本推行外向化的经济发展战略，使产业向沿海城市高度集中。随着经济的不断发展，人口和社会各项职能开始向东京集中，形成了“东京圈”控制其他区域的局面。日本政府曾经采取的对社会经济发展的指导政策，在推动大都市圈发展的过程中发挥了重要作用。但这种政府职能模式在经济的背景下逐渐失去了活力，政府的过度干预和规制扭曲了市场竞争，阻碍了企业技术创新活动的开展，扼杀了民间企业和私人的创新精神。所以日本政府随后进行了改革,一方面开始放宽规制，淡化产业政策，减少对企业的干预，发挥私营经济的自主性；另一方面适当分散政府职权，发挥地方政府的自主能力，希望通过对政府职能的适时调整来促进经济的发展和地区经济的融合。
日本政府非常注重制定并落实区域规划与政策。作为市场经济条件下的一种公共服务，政府规划阐述了政府的战略意图、引导了市场主体行为。编制并落实好区域规划，对于促进统一规划、分工协作、联合建设，促进区域经济共同发展具有重要的指导意义。日本政府在制定与实施区域经济政策的过程中，成立了国土厅等专门机构，负责对政策作出权威解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其他政策的关系。早在20世纪40年代，日本政府就制定了《国土开发计划纲要》，并根据不同时期的经济发展目标和任务，先后五次颁布了《全国综合开发计划》，明确全国国土整治与地区开发的总体方向和大政方针，使之成为国民了解政府施政方略、引导企业和地方资金投向的重要途径。1960—1974年，由于太平洋沿岸地区经济的高速发展而造成了产业集中和大都市膨胀的局面，使经济空间布局严重失衡，出现了所谓“过密”与“过疏”的问题。为此，日本政府制定了区域经济政策，其调整目标就在于解决大都市圈与地方经济发展的差异问题，注重发展地方经济文化。政府通过制定和实施一系列政策，使区域经济在全国经济发展中具有了重要的作用，有效地防范了在经济高速发展过程中容易出现的不同地区人民收入失衡现象的发生。
2.下放权利并促使大都市圈内各城市确定不同的定位和功能
随着经济的不断发展和民主意识的增强，在第二次世界大战后，日本政府进行了较彻底的简政放权来消除东京一极的集权现象及由此带来的各种弊端。1947年，日本宪法第一次包含了保护地方自治权的条款，同时政府还制定了《地方自治法》，奠定了地方自治体制的基础。1952年9月通过修订《地方自治法》简化了地方行政。权利的下放有利于东京大都市圈中各城市的自主决策，使其能够根据各自的地理特征和特点，突出城市功能差异，明确城市分工：如千叶为原料输入港，横滨专攻对外贸易，东京主营内贸，川崎为企业输送原材料和制成品，新宿、涩谷、池袋等七大副中心则主要发展以商务办公、商业、娱乐、信息业为主的综合服务功能，郊区卫星城以多摩地区的八王子、立川和田T田为核心，则以居住功能为主，从而发挥了各个地区的资源优势。通过对不同城市的定位，能够有效解决在决策过程中出现的决策主体和利益主体的不符合现象。因为制定区域经济政策时，决策部门是在一定的宏观的视角下进行的，不会出现对某个地区不利的政策。与此同时，政府又制定了大区内战略协作的具体措施：交通协作建设实现环状快速通道；都县协作强化空港机能；东京湾的统一协调利用；构筑高效的大区域物流系统；推进大区域防灾协作；首都国家中枢职能的优化；改善东京湾水质的统一政策；治理大气污染的协作对策；固体废弃物的协作处理；推进首都圈内信息共享；创建21世纪儿童健康成长的培养环境；大区域共同推行的产业政策；大区域行政体制改革。这些区域的政策的实施不受行政区划的限制，且不划分具体的城市等级，而是适用于整个经济区域的所有成员。
从法国和日本的经验来看，政府通过设计指导来调整和影响区域经济发展的进程，从而使之达成有利于国家实现长期性全局性目标的战略效果。我国是一个社会主义国家，在区域经济发展的过程中更需要通过政府的协调以达到最佳效益。而目前，在长三角地区的经济发展过程中出现的一系列问题，更凸显了政府进行行政协调的必要性。
长三角区域一体化进程中面临的问题
长三角经济区是由苏浙沪三地15个地级以上城市组成的复合型区域(2003年浙江台州加入后为“15十1”模式)，现已形成以上海为龙头的城市群态势。这是经济发展速度最快、经济规模最大的区域。但随着经济的迅速发展，在其一体化的进程中也出现了一些严重的问题：
1.地区产业结构的趋同化
由于传统体制造成的各地条块分割和地方保护主义，以及各项经济指标与官员个人的政绩升迁挂钩，长三角地区各城市之间的生产布局重复、产业结构同化、职能同化、特点同化的现象突出，各地区竞相发展利润大的产业，在长三角的16个城市中，有不少城市把发展钢铁、汽车、高新技术产业等高利润产业作为支柱产业，忽视了各自的比较优势，沿江城市竞相定位为港口城市，以发展港口产业和运量较大的重化，导致了长三角水域码头大量重复建设和配套道路等基础设施的重复建设。比如在机场建设方面，长三角的16个城市中，上海、南京和杭州已拥有国际机场，与此同时，一些地级市也在规划建设自己的机场，但是在机场建设的过程中，出现了规划不当的问题，南通的机场因为航班少、客源少从而陷入亏损，上海把虹桥机场的国际航线和港澳航线迁移到浦东以后，导致上海周边城市到机场的距离增加了五六十公里，大量车辆的涌人也使上海体系不堪重负。同时，为了应对上海机场航班的变动，无锡硕放机场开始改扩建，但是由于客源不足，没有固定的航线航班，致使一部分客源还是选择较远的浦东机场，从而使硕放机场陷入困境。
2.政府职能转变滞后
虽然改革开放以后进行了体制改革和转变政府职能的工作，但由于中央政府以经济增长作为地方官员政绩考核的主要指标，致使地方政府多热衷于发展地区经济，推动本地区经济指标的增长。于是纷纷通过对国有的决策和经营行为的干预来实现发展目标，忽视对经济社会的全面管理。地方政府对微观经济活动的干预还造成了引进项目和资金过程中的短期效应。由于引资是政绩考核指标中的重要部分，所以在引资过程中不管采取什么方式，也不论何种项目，普遍重数量而轻质量，不考虑所引进项目对本地经济的产业关联度和生态与社会后果，这显然不利于一体化进程。
2.地方保护主义的发展
各地政府为了促进本地经济的增长，千方百计招商引资，不仅导致重复建设问题日益严重，地区产业结构趋同化倾向越来越突出，也诱使地方保护主义发展。由于企业和地方政府之间存在着一致的利益关系，这使得企业在市场竞争中往往运用地方政府的公共权力牟取利益的最大化，在面对外来竞争时，地方政府常常进行各项限制以保护本地企业的利益，这严重制约了地方经济的开放和区域经济一体化的发展，使经济要素的合理流动和优化配置无从实现。地方保护主义在一定程度上还加剧了产业结构的趋同化趋势。
4.资源配置的不均衡
在市场体制不完善的情况下，政府在资源配置的过程中发挥着重要的作用，某一地区在现有行政序列中的等级，决定了其获得资源的份额。我国的行政中心往往自动成为经济中心，而一个经济中心如果没有获得相应的行政等级，那么它的经济发展必然受到影响，也很难发挥经济辐射作用。另外地方政府普遍具有强烈的属地经济观念，在与邻近区域竞争的过程中，往往把行政边界看作是经济边界，所以对靠近行政边界地区的投资远没有对腹地的力度大，客观上造成了行政边缘地区经济发展的滞后现象，不利于与邻近区域的经济协调发展。例如上海市把国际机场迁到浦东，客观上制约了江苏苏州的发展，增加了苏州的经济运行成本。
5.政府推动一体化进程中组织成本高昂
由于政府在区域经济发展的进程中具有其他任何组织没有的号召力和影响力，所以政府也就承担了大量的促进企业间合作的、峰会的组织策划工作。各地为了提高知名度和招商引资力度，常常要在本地或外地举办若干次大中型的活动。这些活动固然是必要的，但是为此而需要设立高规格的组织机构，参加此类活动的人员一次比一次多，活动的规模一个比一个大，档次和规格一个比一个高，却常常无法取得与巨大的成本和期望值相称的成果，出现了严重的财政浪费现象。实际上，这类活动若由政府搭台牵头由企业承办，可能更有利于企业之间的合作交流，也能够节约大量财政经费。
我国政府在长三角经济一体化进程中职能的调整
为解决长三角区域经济一体化进程中存在的问题，应借鉴国外的经验，对现行的行政体制进行创新和调整，按照“利益协调，共同繁荣；扬长避短，优势互补；市场主导，政府调控；集中统一，法制为先”的原则，使各地政府的行政行为更加有利于推动区域经济的融合，发挥政府应有的社会统筹职能。
1.适当的权利下放以及行政区划调整
发达国家在促进区域经济发展时都很注重发挥地方政府的职能，在利用地方政府落实宏观经济政策的同时，使之能够依据本地区的实际情况进行相应的调整。我国长三角地区由于隶属不同的省市，政府间协调难度偏大，所以应对现行行政区划进行适当调整，实施必要的地方分权，从而降低行政成本，提高行政效率。中央政府应当向地方下放权力，赋予长三角各地不同的权限。由于不同的城市依据自身的地理资源优势，可以选择不同的发展道路，如上海是一座综合性的国际大都市，它的业、商业发展十分迅猛，宁波具有天然的良好港口资源，连云港则有蓬勃发展的外贸行业。因此，中央政府要依据长三角各个城市的特点来赋予这些城市以相应的职权，实施相应的税收政策，简化相应的出口审批，这制度会使其各具特色的发展更有活力。如果没有相应的权利下放，各地资源优势得不到发挥，则会导致各个城市之间的无序竞争。
应该实行省管县(市)体制，逐步撤消地级市。地级市一般下辖几个到十几个县(市)，并且这些县(市)的经济发展不平衡，地级市的工作安排和部署基本都以转发省级党政部门的意见和要求为主，而许多省级发文和召开重要会议一般都直接到达县(市)，不少县改市后即由省级实行计划单列，这样也提高了行政效率。而机构庞大的地级市由于行政开销大，在财政收支上形成了与县(市)争利的态势，从而影响了县域经济的发展。实行由省管县(市)的体制，取消中间环节，有利于提高行政效率，减少行政设置和人员，节省行政开支，对加快县域工业化、城镇化建设会起到重要的促进作用。长三角地区的16个城市中，除了上海是直辖市，南京和杭州是副省级城市外，还有苏州、宁波、常州等地级市和昆山等县级市，这样的行政序列不利于该区域经济一体化的形成发展和实现市场的公平竞争，应逐步推行由省直接管理县(市)，由此形成以上海为龙头、江浙为两翼的良好发展态势。
应尽快解决部分地区存在的“市县同城”问题，以利于城市经济的发展，实现社会事业空间的合理布局和基础设施、环境保护等方面的发展。以江苏为例，《江苏省城镇体系规划(2000—2020)》提出“积极、稳妥地对不适应发展要求的行政区划进行调整。根据城市化进程和区域经济发展的需要，对发展空间过小的中心城市，要适时调整行政区划，扩大城郊范围，拓展城市发展空间。市县同城的应在多方案充分研究论证的基础上，根据不同情况，有的可以撤县设区。”在2001年以后，经国务院批准，江苏省调整了10个省辖市的行政区，从而解决了制约这些地区发展的行政区划障碍，使地方获得了与其经济发展水平相适应的行政序列等级。由于获得了一定的行政管辖权利，有利于这些地区自行制定符合本地区的经济发展目标，决定本地区发展远景。
2.实行“复合行政”
国外在推进区域经济发展的过程中，都是在统一宏观规划的指导下，对具体地区实行具体的政策倾斜措施，这就需要区域内各地方政府之间进行必要的协调。由于目前对长三角地区进行大的行政区划的变动不具有现实性，所以在解决“市县同城”和对地级市进行有序调整后，更多的应当关注于区域内各政府之间的协调。鉴于此，有的学者在探讨区域经济一体化进程中的政府职能问题时提出了“复合行政”的概念，认为“复合行政”就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政”的核心思想是多中心、交叠与嵌套和自主治理。所谓多中心，即强调跨行政区公共服务不能仅仅依赖中央政府这个单中心在行政隶属关系基础上靠行政命令方式集中提供，而应该在中央支持下通过地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心分别提供。所谓交叠与嵌套，是指跨行政区公共服务提供不能仅仅限于同级政府之间的合作，而是跨行政区不同层级政府之间、政府与非政府之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层次合作。而自主治理，是指跨行政区公共服务的提供，不能仅仅依靠中央政府，而应该发挥地方政府的自主性，发挥非政府组织的自发参与性，采取民主合作的方式，形成自主治理。
在从区域经济的角度考虑问题作出决策时，借鉴法国和日本的经验，“复合行政”为政府在推进区域经济发展时提供了一种新的思路：
一是中央政府可以设立类似于计划总署或国土厅之类的机构，制定有弹性的区域规划，并且推动和协调地方政府制定和实施有利于区域经济一体化的政策，避免各地各级政府部门的冲突；类似部门的设立可以有很强的针对性，能够协调长三角各个城市之间的资源整合问题，充分发挥各地的优势，从而解决前述长三角地区经济发展中的结构趋同问题。比如在机场建设方面，可以利用现有的几个大型机场，发挥它们的辐射作用；加强地面交通网络的规划建设，使机场这个“点”与地面交通这个“面”有效结合。相应行政机构的建立是规划区域经济不可缺少的一部分，与此同时，应成立相应的区域组织负责本地区的经济发展、环境和生态的保护与建设。这种方法有利于在区域发展的过程中对所遇到问题进行适时协商，从而保证地区经济发展的协调。
二是中央和地方政府都应充分尊重国有企业的自主权，在通过政策监控的前提下让其按照市场规则充分参与市场竞争。法国的“管理自治”以及日本的淡化产业政策，都是政府尊重企业自主经营的做法。在市场机制下，充分发挥市场的资源配置功能，让企业自主经营，转变政府职能，从行政指令到为企业创造良好的经营环境，可以说是政府的一大要务。长三角的地方保护主义以及政府对企业的干预，都可以在政府职能转变之后得到解决。通过实施复合行政，各地方政府的协调服务，可以为企业创造一个宽松的周边市场环境。
三是发挥非政府组织的作用，在关乎行政区域之内公共事务的决策，需要通过民主协商的方式作出。非政府组织在我国发展还有很大的空间，对于以“小政府、大社会”为特征的公民社会而言，大量涌现的非政府组织将承接政府职能转变后下放的部分职能，为“大社会”奠定一个广泛的社会组织网络基础。应该利用长三角区域的非政府组织以调动各方面的力量，共同推动区域经济的协调发展。
目前，我国的区域经济一体化虽然已有一定的进展，但由于体制制约使其仍处于一种萌芽阶段。特别是在运行过程中表现出强烈的“双重区域”特征，即存在行政区和经济区两种不同性质的区域类型，使决策主体和利益主体不对称而产生了一系列的问题与矛盾，因此有必要借鉴国外经验，对现行的行政职能进行改革，使其适应并推动区域经济一体化的进程。
