开放经济下的港口产业安全与政府规制
关键词：开放；港口；产业安全；外资；政府规制
一、问题的提出：美英两国港口并购案对比
在今年的迪拜海港世界公司并购美国港口案中，虽然美国外商投资委员会的12名成员一致同意批准了这项交易，美国布什总统也强调批准的理由主要有三点：第一，保护美国港口安全的不是任何外国公司，而是美国海岸警卫队和海关与边境控制署；第二，迪拜海港世界公司记录良好，并已向美国政府做过安全承诺，美国海外投资委员会对该并购案进行了长达30天的严格审查，委员会的12名成员最终一致同意批准了这项交易，第三，阿联酋是美国忠实的盟友，除了在海湾战争和伊拉克战争中为美国提供支持外，还帮助美国切断恐怖组织的，提供重要的反恐情报。但美国国会和美国主流媒体却以和意识形态为标准强烈反对这宗交易。2006年3月8日，美国众议院拨款委员会以62票对2票的压倒性多数通过一项修正案，否决迪拜海港世界公司对美国6大港口运营权的收购。次日，迪拜海港世界公司最终被迫放弃港口部分的交易。
与美国相比，英国对于向外国资本出售本国重要部门的限制要宽松一些。最近，英国第一大港口集团——英国联合港口公司正在接受以高盛为首的外国财团和澳大利亚Macquarie公司的竞价，从而将转让其管理的港口。英国联合港口公司的前身是1962年建立的英国船坞管理局，共经营着英国的21个海港，其中包括著名的南安普顿、普利茅斯、卡迪夫等港口，占到了英国海运贸易总量的1／4。近年随着全球贸易的蓬勃，全球港口物流产业迅猛增长，一国的经济增长对海港的要求和依赖程度越来越高，国际财团也因此对投资基础设施和货运业产生了极大的兴趣。英国四面临海，有着众多的优质港口，英国的港口因而受到投资者青睐。此前，迪拜海港世界以68亿美元的价格收购了英国铁行集团，而英国PD港口公司则被澳大利亚的一家投资基金收购。英国联合港口公司已经是自 2005年以来，第三家准备出售股权的英国港口公司。相对于美国百般阻挠迪拜公司收购美国港口，英国的限制相对较少。
英国开始允许外资控制关系到国民经济命脉的重要产业，始于撒切尔夫人执政时期。当时保守党政府的一项重要的经济改革就是把垄断产业推向自由市场竞争，后来的布莱尔工党政府支持并继续推行这种政策。英国政府之所以在此表现得较为宽松，首先是由于在经济理念上更加推崇自由市场，其次英国对于外国企业的收购也并不是来者不拒的，而是选择性的处理不同国家企业的收购请求。在英国经过了百年发展和高度商业化的基础之上，外资收购在经济上很难带来多大负面作用。实际上，英国允许外国企业掌控其战略产业并不是绝对的，同样是建立在一定的安全前提条件下。
港口是水路运输的起点和终点，是水路运输系统的基础设施和必备条件。作为一种重要的运输途径，港口在经济增长和对外贸易中扮演了非常重要的角色，是国民经济的战略性基础产业。过高的港口成本会削弱一国产品在国际市场的竞争力，从而阻碍经济增长。这样，撤销贸易壁垒带来的自由贸易预期收益，就可能被港口部门的低效率所抵消。所以各国政府都对港口产业的改革、发展和安全问题给予了高度重视，对外国资本的进入设置了不同程度的限制条件。即使是在开放经济条件下，也普遍强调通过适当程度的政府规制来保证港口产业安全。美国以政治表象来否决迪拜海港世界公司对其港口的收购，深层次的原因很可能仍然是出于维护其港口产业安全的考量。本文下面的部分将首先提出港口产业安全问题的理论研究框架，再实证性研究外资大规模进入对中国港口产业安全的影响，最后相应提出旨在维护港口产业安全的政府规制行为取向。
二、港口产业安全的理论框架
从直接动因来看，产业安全问题主要是由外商直接投资引发的，指外商利用其资本、技术、管理、营销等方面的优势，通过合资、直接收购等方式控制国内企业，甚至控制某些重要产业，抢占国内市场，由此产生对国家经济的威胁。因此，产业安全保护的重点是本国的幼稚产业和支柱产业，对外开放的进度在客观上就要求同国家的经济发展水平和其在国际上的竞争力相适应，以保护战略产业不被国际垄断资本所控制。事实上，产业安全的根本动因在于世界各国发展不平衡的现实和民族国家界限、民族国家利益的存在。在全球化悖论中，经济民族主义也日渐兴起。主要国家在开放经济条件下和国际竞争的发展进程中，都力图保持本国港口产业持续生存和发展的能力，始终保持着民族资本对港口产业主体的控制。具体来讲，港口产业安全问题研究主要包括以下方面：
1.港口产业控制力
从产业安全角度考虑的港口产业控制力实际上包含两层含义：第一是本国资本对港口产业的控制力量和对市场的占有程度，第二是本国政府对港口产业的影响力和产业政策效应。产业控制力的高低主要受国际资本进入的影响，大量外资企业的进入会对本国资本的港口产业控制力造成约束。
2.港口产业国际竞争力
港口产业竞争力的提高是其长远发展的基本依托，也是维护产业安全的根本保障。各个国家都在采取多种政策措施，试图将传统的比较优势转化为现实的竞争优势。客观地讲，港口产业安全的核心问题就是产业国际竞争力的提升，因此国际竞争力理论是港口产业安全理论的重要组成部分。
3.港口产业保护
港口企业跨国化的发展及国际归属的模糊化，使得对民族产业的保护缺乏操作性。但从发展的角度看，港口产业保护政策仍应服务于提高产业安全性的目标。对于中国港口产业而言，适度加以保护和提高扶持力度，同时加快港口资源整合，是提高其产业安全度的重要途径。
4.港口产业安全评价体系及预警系统
港口产业安全处于不断变化发展之中，实际上是一个动态的系统。因此，在清晰界定港口产业安全的研究范围以后，应该对产业安全的水平和程度进行测度，从而需要提出一整套对于港口产业安全的评价指标体系和相应的预警系统。在构建评价指标体系的基础上，就可以对港口产业进行实证分析，考察并监控其产业安全的现实水平和变化趋势。
三、投资自由化对中国港口产业安全的影响机理
1.外资进入中国港口市场的与现状
由于发展中国家或者国内储蓄不足，或者由于缺乏将国内储蓄导人基础设施领域的经济环境和制度保障，从而使国外资本成为基础设施融资的重要来源。据统计，1987— 1993年，世界银行共向水路运输建设项目贷款195亿美元，是世行的第二大贷款领域。
中国在改革开放以后也将外资作为基础设施发展的重要资金来源，而港口则是基础设施中最早对外资开放的领域之一。引进外资的形式在20世纪80年代以国际金融组织贷款和日本海外协力基金日元贷款为主，后来演化为以外商直接投资为主。目前，全国共有国际金融组织和外国政府贷款的港口项目25个，贷款总额为23.4亿美元，其中世界银行贷款项目8个，贷款金额7，4亿美元，亚洲开发银行贷款项目4个，贷款金额2.65亿美元，日本政府贷款项目13个，贷款金额 13.3亿美元。共有外商直接投资建设经营的港口项目30个，总投资额约为 32.7亿美元，其中外商投资20亿美元，新增年集装箱吞吐能力900万 TEU(标准箱)。表1列出了中国沿海主要港口的合资集装箱码头概况。
在1986年以前，政府是禁止外资参与港口建设的。1986年国务院颁布了《关于中外合资建设码头优惠待遇的暂行规定》，从此中国港口建设开始向外资开放。1987年12月，南京港务局与美国英塞纳码头公司共同组建了南京国际集装箱装卸有限公司，这成为第一家中外合资港口。1993年，中国颁布了《关于深化改革、扩大开放、加快的若干意见》，提出要鼓励中外合资、合作租赁、建设、经营港口码头。当年，上海港务局与香港和记黄埔合资组建了上海集装箱码头有限公司，总投资达56亿元，而且和黄占50%股份。这一投资项目，无论投资规模还是外方股权比例方面都有了重大突破。随后和黄又与深圳盐田港集团合资成立了盐田国际集装箱码头公司，和黄占73%股份，从而开创了外方控股中国港口的先河。
1986年虽然放开了外资投资港口的限制，但由于港口业关系到国家命脉，因此中国一直对外商投资港口码头的股权比例实施严格限制。十余年间，除上海港集装箱公司和盐田国际外，外资参股比例均不高于49% (上述两例只是特例)。从2002年4月 1日起，根据当时国家计委、国家经贸委颁布的新的《外商投资产业指导目录》，取消了港口公用码头的中方控股要求。当年6月初，三家香港公司占60%股份的厦门惠建码头有限公司成为新政策出台后国家主管部门批准的国内第一家由外资控股的中外合资码头公司。于2004年1月1日正式实施的《港口法》将港口的建设和经营列为鼓励外商投资的项目，并且在投资比例方面取消限制。目前投资中国港口的外方主要是香港和记黄埔、招商局集团、新加坡港务集团等专业的国际港口运营商。
2.中国集装箱港口的外资控股与潜在垄断行为的危害
随着越来越多的外资争夺中国港口集装箱港口市场，一些外资集团已经完成了在重要口岸的战略布局，并呈现出垄断之势。对集装箱港口企业来讲，其可能的垄断行为主要包括通过固定价格或划分市场联合限制竞争、利用优势地位进行搭配销售和价格歧视、具有垄断性质的港口企业兼并等。
外资对中国主要集装箱港口的控制和潜在的垄断行为将从宏观和微观两个角度危害港口产业安全和国家利益。在宏观上，港口作为社会经济基础设施的重要组成部分，对一国经济具有战略意义，港口基础设施和部分港口服务具有较明显的公共物品性质。如果一些重要港口、关键码头被外资以各种形式所垄断，当企业的商业化行为与政府要求或整体利益不一致时，由于不完善或缺乏相应的规制手段，国家的宏观目标就难以实现。在微观上，外资控股集装箱港口企业的潜在垄断行为将损害国内中小航运企业、国有港口企业和货主的利益。具有较强市场力量的外资集装箱港口企业将排挤非航运联盟企业，特别是中国一些中小型航运企业。这些航运企业缺乏讨价还价的实力，从而可能处于被随意摆布的境地。在港口管理体制改革后，国有港口企业在政企不分体制下拥有的规划、岸线及其他政府职能的优势不复存在，外资控股的集装箱港口企业将凭借资金、技术和管理方面的优势在与国有港口企业的竞争中占取更多的市场份额。利润最大化导向将使外资港口企业制定垄断高价，从而损害广大货主的利益，降低出口产品的国际市场竞争力，甚至影响整个经济的发展。外资控股港口企业还可能造成合资码头的中方效益受损和国家税收的流失。由于外方控制经营和定价权，可以通过压低价格、增加境外成本等手段降低控股企业的收益，而将收益转移至国外。比如由境外班轮公司控制的集装箱码头，可以采取降低收费标准等措施使其班轮公司获益，而其在合资码头的效益损失实际已经得到补偿。这样，就损害了中方合作企业，也影响了政府税源。
四、开放经济条件下维护中国港口产业安全的政府规制行为
与封闭型经济相对应，开放型经济意味着国内市场和国际市场的接轨，生产要素在一定意义上实现了国际间的自由流动和配置。这使得海运和港口市场的容量空前扩大，原来的垄断市场格局将不再有效率。为满足不断增长的市场需要，就需要放松进入规制，营造开放、公平和自由的环境，但是这并不意味着国家和民族利益就逐渐淡化，实际上港口等战略性基础产业的安全问题在全球化环境中变得更加紧迫。主要基于外资进入的港口民营化可能会危害港口产业安全和国家利益，在放松对外资进入限制的同时，对可能造成的垄断行为以及引起的对港口产业安全的威胁必须清晰识别，同时采取相应的规制措施。政府规制作为对港口产业运行的干预及限制，可在客观上形成对国内市场的保护。虽然开放经济条件下的国民待遇要求增加了政府规制的约束条件，但仍有相当的可操作空间。根据中国港口产业安全所受威胁的性质，政府规制行为可以从以下3个方面具体实施。
1.提高本国港口企业竞争力
港口产业安全的维护需要政府、行业协会及中介组织、企业和国民的齐心协同。港口产业安全最终要靠强大的企业力量来支撑，增强国内港口企业的国际竞争力是最为基本和积极的对策。所以为了在开放的环境中维护中国港口产业安全，必须大力培育优势港口企业，鼓励其不断发展壮大，提高国际竞争力。要打破国内的行政困扰和疆域界限，加大港口资源跨区域整合的力度，培育上海国际港务集团等大公司，增强和壮大其竞争实力，并积极实施走出去战略，参与国际港口投资市场。
2.限制外资非正常进入
为防止失去对国内港口产业的控制力，首先应借鉴国际经验，对非正常进入的外资实行某种形式的限制。在港口经营性设施的市场化融资过程中，要注意尽量避免对外资的过度依赖。第二，企业兼并在带来规模经济的同时，也在相当程度上限制竞争。认定外资港口企业通过兼并取得一定垄断地位，可以通过设立码头运营商的市场份额警戒线来进行区分。当超过警戒线时，政府可以采取相应的反垄断规制措施。第三，应强调港口部门引进外资来源的多元化，包括国别的多元和运营商的多元，从而有助于形成相互制衡的竞争格局。第四，对和记黄埔等港资企业和招商局、中远太平洋等驻港中资企业可以适用特殊待遇，与一般性外资进行区分。
3.加大国内民营资本参与程度
从改革开放以后中国民营经济的生长轨迹来看，各项经济指标都一直持续增长。这种高增长速度意味着国内私人资本投资量的扩大和投资空间的拓展，港口产业的快速发展必然要求私人资本的积极参与。在世贸组织框架下，外资已广泛进入港口及相关领域，我们更加没有理由限制国内的民营资本。而且在实践中，名义上港口民营化主体的公平竞争环境，在目前状态下对处于弱势的国内民营资本不利。因此在规制措施上，要保持对外政策的弹性和选择空间，根据国家利益的需要掌握、控制和操作，充分发挥国内民营资本的作用。基于地主型港口模式的运营平台，降低民营资本的进入壁垒，着力优化其发展环境，提高其在港口建设投资中的比例，保持国内资本对港口产业的控制力。
