内蒙古部分地区发展现代农业的主要做法及启示

内蒙古部分地区建设“农业示范基地”的实践取得了阶段性的成效，特别是在现代农业、推进适度规模经营以及促成土地合理流转、催生农民专业合作组织、实施反哺农业等方面迈出了可喜的一步，开始走上了一条既符合当地实际又顺应世界潮流的农业现代化之路，具有一定的借鉴意义与推广价值。由于内蒙古部分地区示范基地建设、现代农业发展还处在初级阶段，难免存在一些问题，需要很好地研究、解决。
　　
　　一、内蒙古部分地区发展现代农业的主要做法
　　
　　2007年以来，内蒙古鄂尔多斯等部分地区主要按照“水、田、林、路、机”五配套的标准和农业生产经营“五统一”的要求，进行现代农业示范基地的建设。其主要做法可以归纳为：
　　（一）对土地进行整合和整理
　　所谓土地整合、整理，是在农业基本经营制度的框架内，在保障农民权益基本不变的前提下，对土地进行集中连片的平整开发和调整，将农民手里状态的土地变更为土地账册中抽象的土地；然后通过合理、合法、有偿流转农民承包的土地，使其集中到种田能手和农业大户手中，实现适度规模经营，为机械化作业、节水灌溉及解放劳动力创造条件。目前，内蒙古鄂尔多斯等地区土地整合、规模经营的实施主要是按三种模式进行的：一是公司化模式，即当地种田能手或大户成立农业生产公司，租赁当地农民的土地，进行农业生产经营；或是进行农产品加工的龙头，租赁某村、某嘎查的土地，建设自身的原料生产基地。二是农机服务队代耕模式，又称农机合作社模式，即农机队与农户之间签订代耕协议，农机队承包规模经营区域内农业产中的全过程，年终与农户按照协议分成收益。三是农民合作社模式，即数户农民自动联合，把农田连成一大片，进行现代化农业生产。
　　（二）建设高标准的节水灌溉系统
　　根据当地水土条件，主要选择三种节水灌溉系统的建设模式。其一是沿河灌区模式，即通过“水权置换”等兴建高标准的节水改造工程，衬砌农田的干、支、斗、农四级渠系，在黄河等沿河灌区建设“农田、灌溉渠系、防护林、农田作业路、排水渠系、农机”六配套的现代化农业基地。其二是喷灌模式，即大力推广和应用喷灌设施，引进美国维蒙特等大中型喷灌机和小型喷灌机，建设高标准的喷灌节水农田。其三是管灌模式，即在管灌区修建地埋管道引水系统，建设高标准管灌节水农田。
　　（三）建立农机服务队
　　在对土地进行整合和整理、建设高标准节水灌溉系统的基础上，组建大型农机服务队，积极推进农业生产全程机械化作业。其组建方式主要有两种，即由农民中的农机手组成农机服务队和农机专业技术人员组成农机服务队。农用机械购置由农机队和政府各投资50%，农机队进行有偿服务，服务价格由政府核定。在农业生产季节，农机队必须服务于该农机队所属服务区域；非生产季节，可以承揽其他业务。每个农机队的服务面积初步设定为5000亩或以上。
　　（四）推广和应用一系列配套性的农艺措施
　　在“现代农业示范基地”项目区内，实施良种推广、模式化栽培、测土配方施肥、低毒低残留农药应用及现代化农业管理等一系列配套性的农艺措施，按照“统一作物种类、统一机耕播种、统一测土配方施肥、统一灌溉、统一机收”的要求进行农业生产经营。同时，对项目区内的农民进行有计划的技术、技能培训，大力培养现代农业科技明白人。
　　（五）有效转移农业剩余劳动力
　　土地规模化经营、机械化作业解放了大量的农业劳动力，所以有效转移农业剩余劳动力，也成为推进农业现代化进程中的重要工作。转移剩余劳动力的方式主要有三种：一是从事第二产业，农业剩余劳动力到农产品加工企业、建筑企业或工矿企业当工人；二是从事第三产业，农业剩余劳动力到城镇从事第三产业或在当地做经纪人、农机手等；三是农业内部转移，即种植业剩余劳动力从事养殖业或农民到当地农业生产企业打工。
　　（六）“捆绑”使用财政支农资金
　　以地方财政资金为导向，“捆绑”使用国家和自治区各类项目资金，动员企业、大户、农户等社会资金，形成资金投入的合力。内蒙古鄂尔多斯等地还准备建立现代农业融资集团公司，通过现代投融资方式解决现代农业基地建设的资金问题。
　　
　　二、内蒙古部分地区发展现代农业的意义与启示
　　
　　我国及内蒙古发展现代农业、推进新建设面临的主要难题是：什么是特色的现代农业，如何建立健全土地承包经营权流转制度和流转市场，怎样推进适度规模经营，如何形成工业反哺农业的长效机制，农民专业合作组织发展滞缓的症结在哪里？而内蒙古鄂尔多斯等部分地区发展现代农业的实践，就为想方设法解答这些难题，努力寻觅具有中国西部特色的农业现代化道路，做了有益的尝试，具有一定的实践意义和理论意义。
　　（一）形成了中国西部现代农业的典型模式
　　我国西部特别是有灌溉条件的地方，现代农业应该是个什么样式？内蒙古鄂尔多斯等部分地区在现代农业示范基地建设的进程中，逐渐勾勒出其雏形，也就是说现代农业在这些地区已经开始“破题”。
　　内蒙古鄂尔多斯等部分地区的现代农业模式可用“五配套”标准和“五统一”要求来描述，即“水、田、林、路、机”五配套，“统一作物种类、统一机耕播种、统一测土配方施肥、统一灌溉、统一机收”的五统一。大力推进生产基地化、产品标准化、经营规模化、管理现代化、农业产业化，提高土地利用率和劳动生产率，实现农业的高产、优质、高效。
　　（二）迈出了土地适度规模经营的坚实步伐
　　20世纪80年代初期我国全面实施耕地农户承包经营以来，如何由面积狭小的单户分散经营向土地适度规模经营过渡一直是相关的实际工作者与理论研究者竭力探究的问题。而内蒙古鄂尔多斯等部分地区推进土地适度规模经营的实践，为这一问题的探索写下了精彩的一笔。这些地区，在对土地按照“五配套”的标准统一整理的基础上，通过农民联户经营、种田能手大户经营、农机合作社经营、企业租赁经营等形式，进行了土地资源的有效整合，使得大户种植面积达到100亩左右，农民联户经营面积达到上千亩，农机合作社经营、企业租赁经营面积达到几千亩，初步实现了土地适度规模经营。
　　（三）采取了土地承包经营权流转的有效政策
　　为了推动农村土地的合理流转，内蒙古鄂尔多斯等地区出台了“三保证、二放弃”的政策，即项目区内农民如果放弃现有承包土地的承包权和使用权，从农业中转移出来，市政府保证转移人口充分就业、在城镇有房子住（适用房）、享受与城镇人口相同的各种保险。有的地方还规定农户每流转出一亩耕地，由政府给予50元的补贴，而且一定三年不变。政府政策的有效激励，土地流转程序、合约等也较规范，而且一个农户承包的土地往往有几家（包括种田大户、农业公司等）愿意租赁或转包，初步形成了农村土地流转的竞争性市场。由于现代农业的收益较高，加之土地流转有一定的竞争性，使得内蒙古鄂尔多斯等部分地区现代农业示范基地项目区土地流转的报酬也较高，农户承包耕地的有偿流转所得一般为每亩260元左右。这样，在依法、自愿、有偿的前提下，内蒙古部分地区农村的土地真正开始了普遍的、大量的流转，对于寻找内蒙古以至全国走出农村土地一直不能真正流转起来的困境的出路，有一定的启发作用。
　　（四）催生了农民专业合作组织的多种形式
　　发展农村专业性合作经济组织，提高农民的组织化程度，是推进农业适度规模经营，提高农业社会化、市场化、现代化程度的必然要求。内蒙古鄂尔多斯等部分地区现代农业的发展，催生了农民专业合作组织；而一定数量、多种形式的农民与农村专业合作经济组织的出现，又丰富了现代农业建设的内容、推进了现代农业的快速发展。特别是合作组织的形式多种多样，有耕地联户经营组织，联户养殖组织，农机服务组织；水利服务组织，承包水利设施，负责运营和管护，向接受服务的农户收费、向水电部门交费；农用生产资料供给服务组织，农产品销售服务组织、运输服务组织，信息服务组织，还有企业加基地加农户的联合体等。
（五）进行了工业反哺农业的成功实践
　　随着工业经济的快速发展，地区生产总值和财政收入的大幅度增加，内蒙古鄂尔多斯等地区开始了工业反哺农业、城市支持农村的实践。主要通过三种途径进行：一是市、旗财政资金大幅度投入现代农业建设，每完成一亩土地的整理、整合和配套设施建设，市、旗财政要平均投入1200元左右；二是黄河等沿河灌区通过“水权置换”，由企业投资建设现代农业的节水灌溉系统；三是建筑企业、工矿企业、农产品加工企业及第三产业等为农业剩余劳动力提供充足的就业岗位。　　三、应该注意和思考的问题
　　
　　处于“破题”阶段的内蒙古鄂尔多斯等部分地区农业化实践，需要注意和思考的问题，不仅有怎样解决农户当前利益的维护、人口转移与安置、农产品的市场匹配等现实性较强的问题，也有农业长期的稳定性和农民的长远利益是不是得到了保护的问题，还有如何保障这种农业现代化途径在较低的成本下实现对传统农业改造的问题。
　　（一）农业生产对市场的依附性增强
　　劳动要素被资本要素取代后，必将引起农业的深刻变化，这种变化使农业生产越来越依附于市场，不仅依附于农产品的销售市场，也同样依附于生产要素市场。这种高度的市场依附，降低了通过减少采购支出化解市场风险的能力，直接加大了农业和经营户的风险。当前，农产品市场的“火爆”主要依赖于鄂尔多斯等地区在本区域已经形成了较好的农产品加工能力，而市场“火爆”带来的高价位运行也能够抵补农业生产成本的上升。但如果农产品与农用生产资料市场出现波动，油料、化肥、农药、农机等基本要素的市场价格上涨超过了农产品价格上涨，又不能够再通过降低劳动力支出降低成本，这样成本的增加会导致整体收益的下降甚至亏损。这是推行农业生产大机械化必须正视的问题。
　　（二）农业生产技术还比较落后
　　现代农业生产技术的配套已超越了目前内蒙古鄂尔多斯等地区推行的“五统一”范围，机械化的进步只有与其它形式的技术进步相配合才能发挥作用。如与规模化生产配套的测土施肥又需要与良种技术、轮作技术配套，地块墒情监测也需要与更为频繁细致的服务配套等。配套技术体系的完善，是内蒙古鄂尔多斯等部分地区现代化农业建设中需要进一步重视的环节。从内蒙古鄂尔多斯等部分地区的实践可以看出，土地整理、整合后，选择农业机械、良种、农药施放等都遇到了一定程度的技术障碍，其中的问题可分为两部分：一部分是市场供给不能满足生产需要，我国农机市场的标准化、规模化、系统化还存在一系列的缺陷；另一部分是农业劳动者的技术积累不能满足生产的需要，农民的知识与技能水准急需提高。
　　（三）农业生产出现了“高门槛”
　　农业现代化的推进，农业生产出现了“高门槛”，进入农业生产有了资金、技术的限制。我国农业的基本制度一直是通过土地和低进入“门槛”来提供农村人口的基本保障的，现代农业的建设，使得离开土地的农民再要返回土地非常困难；而国家基本制度关于农民权益的保护中明确规定：具有土地承包经营权的农民有权力随时返回土地。这样的矛盾，在农业现代化发展途径的探索中必须合理地解决。
　　（四）财政投入在一定程度上产生了“挤出效应”
　　财政的大面积、大数量投入，会产生“挤出效应”，主要表现为农户的“争取”和“等待”等。内蒙古鄂尔多斯等部分地区的情况让我们明显地感觉到了这种“挤出效应”的存在。因此，既要保证财政投入的合理高效，也要有效地激发农户投入的积极性。
　　（五）土地的整合实际上是一个土地证券化的过程
　　通过整合整理等，农民的土地由实实在在的物质性土地，变成了土地账册中的数字，这实际上是一种土地使用权证券化的过程，尽管相关权益没有发生根本性的变化，但使用权收益的实现过程和方式发生了根本性的改变，农民与土地的关系也发生了根本性的变化，这对土地承包制度的完善构成了创新与挑战。
　　（六）在产业化龙头介入农业生产的问题上要有一个清醒的认识
　　区域性农业已经表现出对当地加工企业的依赖，甚至依赖一两家企业，这样就会产生地位的不对等，甚至政府也可能会偏向于企业，如将土地的承包经营权以较低价格转让给企业，表面上的农民获得掩盖了实际上土地越来越稀缺所带来的未来增值。在“能人”、“种地大户”与出让或出租土地的农民之间，也会出现不公平性。
　　
　　四、对策与建议
　　
　　（一）完善土地交易的制度体系
　　尽管目前土地流转有法可依，但在土地转包手续、期限、价格，交易双方权责等交易的具体环节上还存在制度空白；土地租赁关系停留在初级协议水平，土地租赁价格形成机制比较原始，租赁合约没有纳入健全的关系轨道，合同要约也不尽完善。而这方面制度的建立完善如果不能与“现代农业示范基地”的建设同步进行，土地规模经营的推进就缺乏基础与重要保障。因此，建议由盟市人大等立法机构会同农业部门、综合开发部门、经营管理站等，根据当地土地市场的实际，制定和完善针对土地交易各个环节的制度。
　　（二）加强农业产中服务市场规制的建设
　　从目前的情况来看，农机、水利等专业服务没有形成市场竞争机制，这类服务在性质上也具有一定的“垄断性”。因此，需要加强有关服务的质量标准体系建设和纠纷处理制度制订等，既建立健全保障交易双方利益的第三方监督机制，让乡镇政府成为这种“第三方监督”的主力，同时更要在农业服务中加速引进竞争机制。
　　（三）强化对农业与农村的服务
　　现代农业经营在租用土地、购置生产资料等生产性投资方面需要贷款的支持。而农户贷款无抵押物，其土地、房产无法纳入现行金融体系下的可抵押资产范畴，担保受制度约束和文化制约也很难获得，导致农业投入的资金来源渠道非常狭窄。当前，内蒙古鄂尔多斯等地区主要依靠市、旗财政投入和“捆绑”使用国家和自治区各类支农专项资金来解决现代农业建设的资金问题，但可持续性的途径应该是主要依靠农户自身的力量和社会力量，特别是针对农业现代化的金融服务体系应该成为主导的力量。建议以信用社、小额担保银行等地方性金融服务机构为对象，积极探索突破农户贷款的制度性障碍，使金融体系成为保障现代农业持续发展的重要力量。由于部门利益的影响和条块分割严重等，“捆绑”使用支农专项资金还有一定的难度，资金使用效率也较低，因此要进一步完善支农资金的管理与使用方式，打破条块分割、理顺各种关系。
　　（四）形成有农民参与的制度制定与修正机制
　　土地的使用权在农民手里，现代化农业的主体也是农民，制度制定需要农民的有效参与，在运行过程中调整制度也需要农民的积极性。应在村民委员会、乡镇政府、农业政府服务机构的体系之外，更多地发挥农机协会、水利协会、各种农产品协会等农民合作组织在制度制定和修正中的积极作用，并通过有效的制度来保障农民在政策制定过程中的参与权。
　　（五）农村剩余劳动力安置要多元化
　　农业专业化分工体系不仅丰富了种植业生产的链条，在大农业的概念下，种植业、养殖业、农业服务业都是农业领域可以推进现代化生产经营的行业，如养殖业“分段饲养、专业分工、区域联合”可以吸纳大量的农村劳动力。因此，不需要制定带有“强制意味”的要求：一定要将农业人口转移到农业领域之外。新农村建设要致力于改善农村基础条件、提高农民生活质量、缩小城乡差别，从而改变农业“优质劳动力流失”、农业生产经营者的素质下降的不良局面。
　　（六）推进农业和农村的信息化
　　农业现代化的重要内容是农业的市场化，而农业市场化的重要环节就是信息化。信息化不仅是相关媒体连接到户、形成完备的体系，还包括大量的信息增值服务，如农业市场信息的收集、发布，农业技术传授、推广等。可以借鉴四川等地农村信息化的经验，将手机短信、互联网、电视、广播等信息渠道整合利用，在各乡村配备信息员、信息站等，形成政府投入启动、运行市场化的农业农村信息资源开发管理体系。
　　（七）壮大旗县、乡镇劳动就业培训服务机构
　　农技培训、劳动技能培训、就业服务、劳动者权益维护是农村劳动力由传统农民转换成农业工人、产业工人、服务人员的重要环节。基于内蒙古农村牧区的实际，真正有能力为这些环节提供有效服务的还是旗县的相关部门。可以利用旗县科技协会等半官方机构承担组织职能，集合劳动部门、农业部门等各方力量，联通本地与外部市场，并将乡镇培训服务中心作为延伸的触角，不断扩展、完善旗县、乡镇劳动就业培训服务体系。