自然垄断产业规制现状及改革的目标体系构建

我国对垄断产业的规制改革主要是以西方发达国家的改革经验作为借鉴，以分拆为主要方式，以引入竞争机制为主要目标，这一举措虽然取得了一定的成效，但是由于我国自然垄断产业的形成、运行等一些问题都有其特殊性，因此西方国家的改革道路在我国不能完全行得通，局限性和不适应性也日渐彰显。本文以我国自然垄断产业的规制现状分析为基础，构建了以提高效率——行政效率、主体效率、市场效率、效率为核心的四位一体的规制改革目标体系。
　　
　　一、我国自然垄断产业的规制现状
　　
　　20世纪80年代末以来，我国对一些自然垄断产业的规制体制进行了初步改革。总体来说取得了一定的成绩，但并未触及到自然垄断产业的各方面，处于相对滞后的状态。目前我国自然垄断产业的规制现状有以下问题：
　　（一）政府的特殊角色——我国的自然垄断以行政力量为基础
　　 根据传统的学观点，自然垄断是市场竞争优胜劣汰的产物，有长期的演化过程。而我国的自然垄断产业是在计划经济体制下，由政府投资建立和发展起来的。由政府建立，负责人由政府指派，运转资金由政府拨给，产品、劳务的价格由政府制定，盈亏由政府统一负责，不存在经营风险，政企一体化现象十分严重。
　　（二）自然垄断产业的经营主体——国有企业经营效率低下
　　 我国自然垄断行业的企业产权结构单一，国有资本“一股独大”，国有产权流动困难，成为要素重组、资产流动的“瓶颈”。同时政府成为单一的投资渠道，造成自然垄断产业投资不足。
　　（三）我国自然垄断行业独占国内市场份额，缺乏国际竞争力
　　我国自然垄断行业在国内受到行政力量的保护，处于“强者”的地位，在垄断行业内部没有提高效率的动力，行业外也没有竞争对手的压力。我国由垄断企业所带来的利润是“虚假”的利润，如2007年上半年国企已经实现利润7535亿元，钢铁行业的利润增幅高达116％，石化行业95％，机械、化工、电力等行业超过50％，分别为73.6％、63.7％、59.4％。钢铁、石化、机械、化工、电力这些行业的巨大利润多数是国有企业从老百姓那里收取的垄断利润，并非真正的“繁荣”。而在竞争激烈的国际市场上，传统的经营方式使其面临严峻的挑战。尤其在加入WTO以后，国外公司大量进驻我国，我国企业由于缺乏技术创新和品牌创新意识，企业经营方面落后于国外同行企业，处于“劣势”的地位。
　　（四）缺少透明和全面的规制法律框架
　　目前我国规范自然垄断产业行为的法律主要有两类：一类是规范一般市场竞争行为的法律，如《反不正当竞争法》；另一类是特定领域的产业法，如《铁路法》、《电力法》等法律。《反不正当竞争法》对自然垄断产业有关的规定过于简单粗糙，不能满足建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而现行《铁路法》、《电力法》等产业法大多制定于规制改革以前，其指导思想往往是为了保证国家基础设施的安全，不是为了规制市场行为。而最近出台的《反垄断法》也未能触及我国垄断行业关键，无法动摇其形成的根源，因此，这部法律究竟能否达到反垄断的目的还是个未知数。
　　
　　二、自然垄断产业规制改革的目标选择
　　
　　（一）行政效率——政企分开，建立独立的规制机构
　　规制机构独立性的核心内容是规制机构与相关行政部门的关系。成功的规制政策首先是要做到政府和规制者之间的职责分离，即政府设定政策框架，规制者进行独立的规制，无需向政府日常请示。在市场经济条件下，企业只有享有充分的自主权，才能实现其经营目标。我国长期以来实行的计划经济体制使得自然垄断产业的企业政企不分，政府既是垄断产业相关政策法规的制定者，又是政策法规的执行者。这种政策与规制合一的体制，一方面使政策目标和规制目标相互混淆，往往是用政策目标取代规制目标；另一方面，也使规制机构应有的独立规制权力受到干扰。
　　（二）主体效率——提高国有企业的经营效率，建立企业制度
　　国有企业是自然垄断产业的经营主体，提高自然垄断产业的主体效率，就要使国有企业“产权清晰，权责明确，政企分开，管理”，即在市场经济条件下使企业利润最大化。提高国有企业的经营效率，要以建立现代企业制度为目标。建立所有权与经营权分离的企业组织，要完善公司法人治理结构，规范董事会、经理、监事会的各自权责，建立有效的产权制衡机制和科学系统的管理体制。
　　（三）市场效率——引入国际竞争机制
　　 在经济全球化的今天，我国的垄断产业将进一步面临更为激烈的国际竞争，为了增强我国国有企业的国际竞争力，保持其垄断地位有一定的合理性，应通过联合、重组、购并等手段全力打造大型企业和企业集团，培育自己的跨国公司，而避免由于简单的分拆使行业分裂。同时，政府应积极鼓励国内企业参与国际竞争，协调企业间在国际市场上的竞争。有压力才有动力，只有使我国企业积极参与到国际竞争中，才能使企业有持续发展的动力。
　　（四）法律效率——建立健全反垄断法，维护公平竞争秩序
　　我们正处于经济与社会的转型期,与市场经济相配套的制度和管理尚不健全，因此建立健全与市场经济相适应的法律法规成为自然垄断规制的重要目标，以使政府规制具有明确的法律依据和实施程序，提高法律的权威性和统一性，确保市场经济健康有序地运行。同时，要注意与国际社会通行的法律规定和惯例保持一致或相衔接，吸收和借鉴其他国家现代民主和立法经验，提高立法的先进性和开放性。　　“建章立法”是垄断产业规制改革的前提条件和根本保证。从改革实践看，沿袭了一种先进行改革而后再立法的传统，规制体系的滞后性导致了许多问题的产生。比如在某些行业，即使已经颁布了相应产业立法，但由于这些法律是由其主管部门牵头起草，从而具有较大局限性。因此，应加快建立、修改和完善自然垄断产业规制法规。
　　
　　三、自然垄断产业规制目标体系的建立——以我国电力产业为例
　　
　　电力产业是我国国民的支柱产业，曾经长期处于政府管制之下。自20世纪80年代以来，各国政府纷纷对电力产业的规制政策进行改革，我国也不例外。2002年电力资产拆分重组，而后成立了国家电力监管委员会，使我国电力行业形成了“竞价上网”的竞争格局。2005年颁布的《电力监管条例》、新的电力定价机制的确立、电监会与发改委的分权等，都是我国电力产业规制体系不断完善的表现。但是，我国电力产业规制还存在一些问题，下面就规制体系目标的构建来谈一下这些问题。
　　(一)提高行政效率——电力规制机构职能与政府宏观调控职能相区别
　　规制机构对电力产业进行规制属微观层面的职能，政府对经济的管理属于宏观层面的职能，二者不可混淆。我国虽然已经成立了电监会，但与政府的职能仍有交叉，电力规制机构的独立性有待加强。规制机构应依照法律对电力监督、对违法行为处罚，监督电力系统的运行，处理各方面的利益关系。而政府应侧重于制定宏观经济政策确保国民经济稳定健康运行。
　　（二）提高主体效率——我国电力产业仍以国有企业为主体
　　我国的电力产业规制改革是在引入竞争机制的基础上构建的，其经营主体仍是国有企业。企业的软预算约束仍然存在，国有产权缺陷带来激励机制明显不足，企业的经济目标与目标相混合。因此，我国电力产业的规制改革仍应以建立企业制度，明晰产权为目标。
　　（三）提高市场效率——对适当的环节进行管制
　　电力产业规制改革可以在多个环节引入竞争，但是目前我国输电、配电等环节的竞争受到限制，因此加强对输电、配电运营商的规制必不可少。规制机构应本着公平、公开、公正的原则，采用激励为主的措施，进一步提高电力企业的竞争意识和服务意识，促进社会经济的健康。
　　（四）提高法律效率——对已有法律的修改和完善
　　我国对电力产业规制的立法主要是《电力法》、《投资法》、《价格法》等，有些内容过于老套，不能适应新的形势。因此，在借鉴国外规制改革的经验基础上，结合我国具体国情，分析目前电力产业的运行特点，考虑电力产业未来的发展方向，对已有法律法规的修改和完善成为电力产业规制改革的重要目标之一。
　　
　　四、
　　
　　总之，以行政势力为基础的自然垄断不仅减少了社会福利，阻碍了市场机制作用的发挥，而且助长了政治生活中的腐败，阻碍了经济体制改革的进程。因此，处于计划经济向市场经济转型阶段的中国，反垄断的主要任务是反对政府造成的人为垄断行为。
　　政府必须承担反垄断、建立和维持公平竞争秩序的任务，建立一套适应中国自然垄断产业发展特点的现代规制制度，同时还必须加强自身建设，转变职能，消除自身行为对市场秩序的消极影响。要将政府管理自然垄断产业的方式，从对自然垄断产业运作和发展的直接控制，转向通过法律法规授权独立、专门规制机构执行的以市场为导向的规制，从而实现四位一体的提高经济效率的目标。