国家综合配套改革试验区改革的系统设计
[摘要]本文从我国的实际国情出发，借鉴国外的先进经验，在观指导下，客观定位我国国家综合配套改革试验的实现目标，设计了综合配套改革的总体思路，并对我国如何进行综合配套改革试验提出了建议。
[关键词]国家综合配套改革 系统设计
经过20多年的改革开放，我国已初步建立社会主义市场体系，但同时也进入一个受资源、环境、社会矛盾等多重约束的新时期。如何转变发展理念、创新发展模式、改革管理机制，解决社会深层矛盾、促进经济社会协调发展，是摆在我国政府面前的一大课题。为了解决我国改革中的深层问题，国家于2005年6月21日，批准上海浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点。时隔一年，又批准天津滨海新区成为国家综合配套改革试验区。同时，全国各地也纷纷根据自己的区域要素禀赋特点，提出进行综合配套改革的设想建议。
张坤、肖绮芳（2006）探讨了国家综合配套改革试验区的含义和基本特征，并对滨海新区建设国家综合配套改革试验区的基础、指导思想和意义作了分析；王家庭、郝寿义（2006）就国家综合配套改革试验区的定义、对区域经济发展的作用及机理进行了研究，并对我国建立国家综合配套改革试验区提出了政策建议；郝寿义（2006）阐述了天津滨海新区的功能定位、发展目标及实现途径，并把国家综合配套改革试验区与以前的“经济特区”、“经济开发区”作了比较，认为本次改革在广度、深度、路径上都不同于以往的改革；另外，王振坡、王丽艳、王家庭、李家祥等学者提出“建立创新型的管理体系，构建自发制度创新和创新的发展环境，建立试验区内产业和企业的集群战略，构建试验区创新系统，创建‘学习型区域’”等建议。
上述研究虽然从国家层面、综合配套改革层面、试验区层面对国家综合配套改革试验区的含义和基本特征作了有益的探讨，但对国家综合配套改革试验区的内涵、特征、定位和发展的主体论述得还不够全面，未能充分体现“综合配套”的理念、规划和方案，未能全面考虑“定位－主体－内涵－作用”之间的联系，缺乏系统性；一些学者对构建综合配套试验区提出了许多建议，但未就如何系统设计给出方案，且未能考虑各个体系、子系统间的统筹、关联、互动关系。
本文从我国的实际国情出发，借鉴国外的先进经验，在科学发展观指导下，客观定位我国国家综合配套改革试验的实现目标，设计了综合配套改革的总体思路，并对我国如何进行综合配套改革试验提出建议。
总体目标
通过国家综合配套改革试验，寻求更加符合市场运行机制的管理体制，完善社会主义市场经济体系，推进经济与世界经济的有效接轨；建立政府、企业和个人“三位一体”的社会保障体制，发展商业化、社会化保障模式，健全保障制度、理顺保障机制、消除保障壁垒、提高保障水平，形成与经济发展水平相适应、“效率优先，兼顾公平，覆盖全面”的社会保障体系；建立以企业为主体、市场为导向、政府为指导、产学研相结合的技术创新体系，形成富有活力的自主创新基本体制架构，提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，加快科技成果的形成和转化；精简政府机构、降低行政费用、提高管理效率、提升服务质量，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力、廉洁高效的行政管理体制，建设服务型政府；建立健全国家综合配套改革试验的市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的相关法规，强化各级部门责任，规范人们的权利与义务，提高全民法律素质，形成遵法守法、依法办事的社会风气。
总之，通过转变发展理念、创立制度体系、改革管理机制，解决社会发展的深层矛盾，创建区域发展的新模式，建设和谐区域社会，树立改革试验的典范。
总体思路
从中国区域经济发展总体布局出发，根据本区域要素禀赋特点，在科学发展观指导下，顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，以政府体制改革为突破口，以解决社会深层矛盾为着眼点，以带动和影响其他地区发展为目的，以建立民富国强的和谐社会为目标，坚持破除旧体制与创立新制度相结合、重点突破与整体创新相结合、先行先试与关联互动相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克全国共性难题相结合，先行试验一些具有国家层面意义的重大改革开放措施，探索新的条件下中国区域发展新的指导思想、新的发展路径、新的增长模式、新的改革模式以及新型的参与国际竞争的方式等，并不断拓展改革的领域，带动其他领域和其他地区的改革发展，推动我国改革的整体进程（如图1所示）。
实施规划
国家综合配套改革试验区是国家的重要发展战略规划，是一项复杂的系统工程。因此，必须对试验区的选择、试验要素的设计、试验改革的步骤、试验区的管理模式与体制、政府功能定位等涉及改革成败的关键问题进行细致全面的规划，确保改革试验的成功。
1.合理选择，系统规划。国家综合配套改革试验区是国家层面的综合配套改革项目，带有相当程度的试验性质，是对我国改革发展的一种新的尝试。因此，必须对试验区的区位、数量、环境、经济特点等因素进行综合权衡，全面规划，合理确定国家综合配套改革试验区的地点、规模和试验项目，真正达到试验的目的。
从规模上看，试验区不宜过大或过小。过大，试验成本、代价过高；过小，又达不到试验的效果。可以选择大中城市的某个区或中小型城市，形成2～3种规模水平的试验区。
从区位上看，地区类型选择不宜过于单一（如都是经济发达地区，都是沿海省份等），并且不能过于集中，否则不具有代表性，拉动效应弱，还容易造成恶性竞争。可以选择不同地理位置和经济水平的区域，并且适当分散，形成覆盖全国的辐射。
从数量上看，试验区的数量不宜过多或过少。过多，难以突出重点、有效监控；过少，又过于特殊，没有推广的价值。可按照一定的数量和时间间隔，分批成立试验区，第一批可选择3～4个，第二批选择4～5个，每个试验区的时限为10～15年。
从经济特点上看，试验区的设定应依据各个地区不同的经济产业特点，有选择地设置不同产业的试验区，加强试验的针对性。如轻试验区可设在东部地区，业试验区可设在上海等国际大都市，物流试验区可设在天津等港口枢纽城市，重工业试验区可设在东北等重工业基地，农业生态试验区可设在中西部区域等。
在每个试验区设立专门的管理机构——试验区政府，中央政府设立专门的试验区管理部门，试验区政府受中央的直接领导，提高信息传递效率和政府监管力度，并取得中央政府的直接支持和指导。
中央政府在综合配套改革试验区这个系统工程中始终处于强政府的领导地位，试验区政府受中央政府的指令进行一系列的改革试验与创新，中央政府给予试验区政府指导与支持，并在实施过程中进行有效的监管。
在试验阶段，试验区政府的角色是逐步转变的(如图2所示)。
试验区政府的定位大致分为四个阶段。前两个阶段，试验区政府仍然是强政府；后两个阶段，试验区政府转变为服务型政府。强政府体现在创新体制的构建与实施，待创新体制构建成熟后，强政府角色逐步退出，转变为服务型政府，服务、引导创新体制的实施与发展。
第一阶段：“规划型强政府”。政府是试验区制度创新的主要参与者和领导者，也是主要的推进者，负责试验区的综合发展规划，其强势保证了试验性政策的贯彻与实施。
第二阶段：“合作型强政府”。当制度创新进行到一定阶段，制度创新与试验成为试验区的习惯与主体，体制变革得到试验参与者的普遍响应，为系统所接受。此时，政府转变为重要的合作者，而不仅仅是独立领导者，强政府逐步向服务型政府转变。
第三阶段：“服务型政府”。当制度创新的成果得到巩固与证实，新型的体制已完备建立和正常运行时，政府转型为服务型政府，各种调控从直接的行政干预转为间接的指导监督。
第四阶段：“服务型小政府”。当新型体制步入良性运转轨道后，政府逐步有序退出，实现“瘦身”，市场和非政府等组织参与到各个管理领域，完全建立服务型小政府，实行“小政府，大社会”的管理体系。
3.着眼难题，制度创新。国家的一个重要功能及其存在的意义，就是提供一套有助于社会发展的规则或制度。国家的这种制度供给及其变迁路径，既可以产生较好的经济绩效，也可以导致经济发展的衰退或停滞。在一定的初始经济水平和条件下，对经济增长和社会发展起决定作用的是制度因素而非技术因素。
我国的制度进步在广度与深度上均获得显著进展，集中体现在诸如经济运行的市场化程度提升，国有经济的市场化改革和制度建设取得突破，等等。但更值得注意的是另外一面，即现有经济制度下不断激化的矛盾，以及矛盾积累带来对未来发展的挑战，如现有制度的增长动力效应大幅减弱，资源环境、经济的低水平发展，区域发展差异、社会发展与经济发展的失衡矛盾突出，收入分配差距继续扩大等。这些经济制度的非均衡性引发了对新一轮制度变革的现实需求。
为此，综合配套改革试验区要以解决这些社会发展的深层矛盾为着眼点，以社会的需求为基本出发点，通过综合配套改革，以“立”为主，进行自主性制度创新，探索普适性的有效制度，提供足够的改革激励，建立新的均衡制度，实现新的发展均衡，形成符合改革实际需要的新体制，解决改革深层矛盾，保障改革协调发展。
4.按步实施，稳步推进。综合配套改革是一项复杂的系统工程，系统要素多、涉及范围广、改革难度大、影响程度深，不可能一筹而就地完善改革所有方面。因此，要分清主次，抓住关键环节，由浅入深、由主到次，分步骤分阶段地逐步改革、逐步完善，有条不紊地展开。
综合配套改革试验区要素与结构的建设可以分为两个大阶段。第一阶段是核心区建设，即产业发展平台的搭建。整体协调政府管理、市场体系、行业协会、中介组织等方面，搭建产业发展平台，为产业发展提供良好的环境。第二阶段是完善配套设施。在经济发展达到一定阶段的时候，试验区必须引入完整的社会要素。在经济产业区的基础上，引入劳动者培训与就业，居民的衣食住行，、卫生、保险等社会保障要素，完善配套设施，继而进行相应的制度创新试验。
5.以点带面，关联互动。在综合配套改革试验区先行试验一些具有国家层面意义的重大改革开放措施，并不断拓展改革的领域，带动其他领域和其他地区改革的发展，推动我国改革的整体进程，这是我国设立国家综合配套改革试验区的主要目的。因此，综合配套改革试验区应积极地探索新的条件下区域发展新的指导思想、新的发展路径、新的增长模式、新的改革模式以及新型的参与国际竞争的方式，攻克全国共性难题，发挥集聚辐射作用、结构转换作用、经济拉动作用和体制示范作用，与周边地区形成关联互动，进而带动全国改革的进程，
6.实时监控，定期评价。综合配套改革试验区不确定因素多，没有任何成功的经验可供借鉴，试验的效果和影响往往难以事先料及。因此，要设计合理的监管机制、自适应控制机制、调整与改进机制，对试验区的改革运行实施实时、有效的监控，定期评估其经济和社会效益、示范带动作用、区域互动影响、环境影响和可持续发展的绩效，并予以及时的反馈和调整，以保证试验区预期目标的有效实现（如图3所示）。
对试验区的试验绩效可由中央政府委托权威的咨询机构进行，评价可分为阶段评价和终期评价，阶段评价以2～3年为一次。评价应围绕解决社会深层矛盾、构建和谐社会，经济活力与就业状况、居民生活质量与社会福利、 物质环境与社会文明发展等社会发展的各个方面所进行的制度创新。每一期评价结束后，应根据评价的结果对存在的问题及时予以解决，并调整试验计划，对改革的成功经验要迅速加以推广，扩大试验的效应，形成的监督和反馈机制，保证改革试验有序进行。
结束语
国家综合配套改革试验区作为一个新生事物，是中国社会主义市场经济发展到特定历史阶段，应对特殊的经济发展环境做出的现实选择。同时，它又是中国改革开放发展的必然结果。国家划分出特定的地区作为国家综合配套改革试验区，寻求更加符合市场运行机制的管理体制，对转变发展理念、创新发展模式、改革管理机制进行改革试验，以期在区域发展模式创新方面进行实践，并对其他地区的发展起到示范作用，从而推动我国整体改革的进程。国家综合配套改革试验区的提出和建设，成为中国下一阶段深化改革开放的前沿阵地，将担负着探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的宏伟使命，并对中国未来改革和区域经济的发展起到深远的影响。
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[1] 王淑莉.浅析国家综合配套改革试验区的政府管理职能定位[J].天津师范大学学报(社会科学版),2006,(5).
[2] 王家庭.国家综合配套改革试验区与区域经济发展研究[J].天津师范大学学报(社会科学版),2006,(4).
[3] 王家庭、郝寿义.国家综合配套改革试验区的运行及前瞻[J].改革，2006,(9).
[4] 张坤、肖绮芳.滨海新区建设国家综合配套改革试验区的战略意义[J].城市，2006,(4).
[5] 郝寿义.天津滨海新区与国家综合配套改革试验区[J].城市，2006,(3).
[6] 程恩富、徐惠平.新制度经济学派的成因、特点与总体评价[J].当代经济研究，2004,(9).
[7] 王振坡、王丽艳.国家综合配套改革试验区政府管理体制改革创新探讨[J].城市，2006,(4).
[8]第一届沪津深三城综述，综合配套改革试点的战略背景、制度安排与政策设计[J].中国经济导刊，2006,(10).
