生态补偿机制在中国实施的可行性与途径探讨
摘要：生态补偿机制的建立与国家制度建设密切相关。通过对中国生态补偿机制目前实施情况的阐述，从产权结构状况、政策背景、公民的参与程度三个方面探讨了中国现阶段进一步完善生态补偿机制的可行性问题，提出在现有体制下应充分根据环境资源产品的客观特征划分环境资源产权、考虑法律政策设计中的适用性问题以及吸纳相关利益主体参与生态补偿机制的建立与实施，同时充分发挥市场机制的重要作用。
关键词：生态补偿；环境资源产品；国家制度建设；市场机制
Abstract: The establishment of china’s Eco-compensation mechanisms has closed relationship with the building of national systems. Based on the implementation of China’s Eco-compensation mechanisms at present, this article from the structure of property rights situation, the existing legal policy background, the extent of the participation of citizens in the three aspects discusses the feasibility of the implementation of China's ecological compensation at this stage, and bring forwards under the existing system, should be fully in accordance with the objective of environmental resources product features, measure off property rights of environmental resources, and In the design of legal policy, consider the policy applicability, and absorb the main stakeholders involved in the establishment and implementation of Eco-compensation mechanism, meanwhile, give full play to market the important role of the compensation mechanism.
Key words: Eco-compensation；environmental resources product；the building of national systems；the market mechanism
生态补偿是与生态环境保护密切相关的一种手段。中国的生态补偿探索起步于20世纪90年代初期，尽管近几年地方上对于本地区的生态补偿机制都有了一些自己的探索，但中国的生态补偿仍是由中央相关部委推动，以国家政策形势实施为主。针对这一特点，本文主要从国家制度建设的角度对生态补偿机制在中国实施的可行性与途径作一分析探讨。
一、生态补偿范畴在中国的提出与界定
关于生态补偿（eco-compensation）的内涵目前国内尚没有明确的和比较公认的定义。在国外，通常用生态服务付费（payment for ecosystem services，PES）或生态效益付费（payment for ecological benefit，PEB）来表达这一概念，这与国外发达的市场经济观念有关，而中国对于生态补偿的认识和实践是一个逐步深入的过程。在90年代前期的研究中，生态补偿通常是对于生态环境破坏所付出的赔偿，突出表现为自20世纪80年代以来就开始征收的生态环境补偿费，而90年代后期，生态补偿更多的是指调动生态建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制[1]。到了今天，生态补偿已经不是单纯意义上指对生态破坏行为的一种收费，或者是对环境保护行为的一种激励等短期性行为，它涉及到对环境生态系统本身存在及可持续能力的保护、对因保护环境而付出的机会成本的补偿、对具有重大生态价值的区域或对象进行的保护性投入等长期性的决策和过程。从这个角度上来说，生态补偿是一个包括政策、规划、生态保护等多个方面的相互联系的体系，生态补偿机制的建立也是一项复杂而长期的系统工程。
要建立完善的生态补偿机制，首要的就必须搞清生态补偿对象的范围和层次，这涉及到生态资本的范畴。生态资本是一个综合的概念，包含四个方面的内容：资源总量和环境的自净能力，生态潜力，生态环境质量，生态系统作为一个总体的使用价值[2]。这四个方面的内容是一个从低到高的相互联系相互影响的过程，对这四个层次的补偿难度（难在补偿客体的扩大和不可分、补偿的期限确定问题及其经济价值货币化的难估性）也是依次加大。在经济学中，资本资源是一个经济体为了生产其他的物品而生产出来的耐用品。在市场经济中，资本主要归私人所有，从投资中得到的收益也归个人所有[3]。使用资本是要有收益回报的，不然就失去了资本的内涵。因此，生态资本可以被视作大自然在维持人类生存和发展中必不可少的要素，生态补偿在某种程度上说是对使用生态资本的一种支付，或者说是经营。相应的，它也包括四个方面的内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内在化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入[4]。只有生态补偿与生态资本的使用或经营相符合，才能激励人们从事生态保护建设和投资并使生态资本增殖。
其次，根据生态补偿对象的层次性，必须明确补偿的目标或补偿的强度，在前期进行环境影响评价的过程中，根据补偿者的能力和技术以及生态资本的使用状况，确定相应的补偿强度和补偿形式，既要使补偿目标有实质性达标，又不能脱离补偿者的能力制定不合实际的补偿目标，并且依据补偿的效果和补偿者自身的经营能力灵活调整补偿的强度，使权利和义务相统一。同时，对没有达到补偿目标的相关责任人和机构要根据实际情况追究其责任。
二、中国实施生态补偿的现状分析
根据生态补偿的实施主体和运作机制的不同，大致可以分为政府补偿和市场补偿这两种类型，它是“决定生态补偿方式本质特征的核心内容”。
中国生态补偿实践最早开始于1983年云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用，且由最初的消极被动的对生态破坏行为进行单纯的罚款转向积极主动地对生态环境保护和建设行为的激励与协调。中国的生态补偿总体上是国家补偿主导的方式进行，比如制定了一些具有明确生态补偿目的的政策和法律：2004年正式建立的中央森林生态效益补偿基金、水土保持收费政策等；通过财政政策手段进行了一些大型的生态补偿和建设的工程：从2001年起，国家财政拿出10个亿在11个省进行生态补偿试点，还拿出300个亿用于退耕还林（草）、公益林建设、天然林保护、沙漠化防治等等[5]；开展了一些有利于生态保护的税费政策：90年代中期开始征收矿产资源税和矿产资源补偿费、实行矿山开发的押金制度以及探索对现有税制进行绿色化的环境税费方案等。
目前，中国实施生态补偿的市场交易模式主要集中于清洁发展机制领域和产权较为明晰的资源和环境产品的市场交易。比如地方积极探索城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题，比较典型的跨流域水权交易案例是浙江省义乌—东阳水权交易和慈溪—绍兴水权交易两宗城市间水资源交易。
从中国实施生态补偿的现状中可以看到，对于环境资源这样一种公共物品，政府在其间发挥的作用是十分重要的，甚至是主导作用。但由于中国还处于市场机制尚不健全、化进程并未完成、公众的环保意识和环境知识还在逐步提高的阶段，中国在实施生态补偿机制的过程中也存在很多问题，主要表现为产权的界定状况、保障生态补偿机制实施的法律政策的完善程度、公众的参与程度。
三、生态补偿机制在中国进一步完善实施的可行性分析
1.中国环境资源产权划分的可行性分析
环境资源产生外部性的一个很重要的原因就是产权的不明晰。明晰产权，首先就是要确定环境资源的类型。只有确定了环境资源的类型，才能界定清晰环境资源的产权归属状况。根据资源在生产和消费过程中是否存在明显的外部性 ， 资源可划分为可分拨的和不可分拨的资源[3]。对于“可分拨（appropriable）资源”（指厂商或消费者能够获得商品的全部经济价值，它包括土地、矿产资源及森林等）可通过明晰产权归属、健全环境产品市场来降低或去除资源环境产品的公共物品属性，而对于“不可分拨（inappropriable）资源”（指其成本或收益不能完全归属其主人的资源，即资源在生产和消费的过程中存在明显的外部性）则可以通过调整相关生产关系和不同群体的利益，激励环境资源产品和服务的供给以及限制某些稀缺资源的过度使用等等。
中国实行所有权和经营权分离的产权制度，国家是一切环境资源的最终所有者，个人和集体在法律允许的范围内对环境资源拥有开发使用经营权。因此，某种程度上说，中国的公有制结构更容易协调个体目标和集体目标的分歧，避免环境问题的产生。具体来说，对于那些可分拨的资源，可以由国家确定这部分资源经营年限，年限越长越有利于这部分资源的长期配置最优化，甚至可以将这部分资源的所有权落实到个人或集体，采取市场补偿的方式，由他们在市场经济中自主经营、自由竞争，以实现资源的最优配置，国家只需根据战略考虑控制这部分资源的市场总量投入，以保证资源的可持续利用。这其中需要注意的不仅是严格保障完全意义上的产权结构，而且还要避免界定和分配初始资源所有权或经营权过程中所产生的“寻租”活动。
对于那些不可分拨的资源，由于其巨大的外部性不能内部化，产权不容易被明晰，或者说这部分资源只能作为一个整体发挥其功能，可由国家采取公共支付的方式。而中国的公有制结构某种程度上能够更好的发挥政府补偿的方式，具体表现就是该方式在中国比较容易启动，也是目前进行生态补偿的最重要的方式。不过应该注意的是，环境保护的责任主要在地方，因此国家补偿往往是通过地方政府进行，如何鼓励并监督地方政府建立有效的地方生态补偿机制是建立国家补偿机制的基础。
2.中国保障生态补偿机制实施的法律政策的可行性分析
中国在生态补偿方面有不少相关的法律政策规定，但这些规定都过粗，存在补偿对象不明、补偿标准过低、各地补偿“一刀切”等现象。此外，中国的环境与资源管理涉及多个行政部门，如环保、国土、水利、农业、林业、海洋、工商、卫生等，各个部门均有权实行与该部门相关的环境政策，管理上条块分割严重，补偿项目和地区相关的权益和责任难以落实到部门，以致出现在政策的执行中，由于缺乏统一的归口管理，补偿管理部门多元化，带来管理上的混乱、政策割裂与冲突现象严重以及补偿基金使用的低效率。
虽然中国在生态补偿法律政策设计中存在诸多问题，但总体上由于中国主要是在国家层面上根据相关法律政策来配合建立国家和地方的生态补偿机制，这使得中国能够在现阶段加速工业化的进程中能够充分考虑环境资源的承受能力，自上而下的贯彻实施国家的生态补偿意志，在出现重大生态危机时能够调动全国的力量来进行生态保护建设。因此，从目前中国面临的现实问题来看，建立统一的国家生态补偿机制已经有了较好的政策法律背景，对于存在的政策法律的结构性短缺现象，首先是可以制定一个统一的实施生态补偿机制的政策框架和实施规划，其次是充分利用现有的法律政策严格实施生态补偿机制，第三是在制定生态补偿政策时，要尤为注意环境资源政策的公平、稳定与适用与否，第四是在实施生态补偿的过程中也要注意与以往环境法律政策的衔接，至少不能出现两者在法律政策层面上的冲突。因为现行环境管理制度下出台的环境资源法在“利益抑制”的思想指导下所表现出来的经济利益与环境利益、环境公益与私人利益的尖锐对立，与生态补偿机制的利益协调观有着根本性的不同[6]。
对于较发达地区的公民而言，其文化水平比较高，市场机制也比较完善，且也多为经济优化开发和重点开发地区，在经历了经济的高速增长以后，富裕起来的居民对环境的要求也比较高。因此在这些地区建立生态补偿机制可以借鉴国际上的市场补偿模式，在环境产权比较明晰的情况下，充分运用市场机制建立自组织的环境服务付费机制或在政府的主导下采取开放的市场贸易交易方式，这就要引导地方利益相关方公平参与到地方政府生态补偿的自主实践中，通过相关利益群体的博弈建立补偿的方式和额度。比如在东江流域的生态补偿案例中，东江源是国家级生态功能保护区，流域面积3 502km2，水资源总量44.0亿m3，输入广东境内约29.21亿m3，占东江平均径流量10.4%。近年来，东江源区人民采取了封山育林、限制矿产开发和污染排放等措施，投入了大量资金进行生态建设，为源区生态环境付出了代价。为解决源区生态保护与经济的矛盾，在明确了国家、江西省、广东省及源区各自的责任与义务之下，制定了一系列的生态补偿政策和方法：除加大国家对源区的财政转移支付力度，广东和江西省两省积极探索地方政府间的财政横向转移方式；根据东江源区生态保护与建设的投入以及遭受的经济发展机会成本的损失，通过受益者与保护者之间的谈判来具体确定补偿的额度；建立流域生态共建基金，并通过市场机制积极吸纳社会资金进行补偿[7]。
中国很多地区的生态补偿涉及到贫困地区人民的生活和经济的发展问题，需要补偿的地区往往是山区、和欠发达地区，这些地区往往也是中国环境限制开发和禁止开发区，须要补偿的对象也是这些地区生活的居民。与较发达地区居民对居住环境的高要求不同，这些地区首要的是发展本地区的经济，只有解决好了生存问题才会考虑环境需求。因此，改善当地居民的生活状况对于调动这些地区居民进行生态建设的积极性尤为重要。而中国在对这些地区的补偿时往往是以生态保护项目和工程的形式进行，比如退耕还林还草工程、林业生态建设工程、生态公益林补偿金等，在项目工程期内，补偿金一般能按时足额发放，但在几年的补偿期结束之后，补偿地区的居民又会重新“靠山吃山，靠水吃水”，继续对环境产生不良的影响。例如,在中国西南的部分贫困山区，“退耕还林”的农民担心八年补偿期满之后，失去林地生活来源没有着落，有的农民不愿意变更土地使用权证[8]。因此，在实施贫困地区的生态补偿项目时应该鼓励贫困居民参与生态补偿项目的实施，不仅能使环境信息经过充分讨论而变得明晰，而且地方上各种力量的相互博弈也能使政府把补偿资金合理的配置到生态保护者和受损者手中。
此外，对中国公民而言，一个重要的参与途径即是对政府主导的生态补偿购买模式的监督。环境保护只有与全体居民的积极参与相结合，公共的环境状况才会得到改善和维持。由于中国目前的补偿方式大都是以政府购买为主的公共支付体系存在两大风险：一是由于信息的不对称和政府本身的有限理性，政府支付了过高或不足的补偿费用；二是政府本身官僚体制运作的低效和腐败以及地方为获得更多的补偿基金而采取的“寻租”活动等。因此，加强对政府主导的生态购买模式的监督不仅能够提高公共购买模式的有效性，也是中国公民参与环境保护、参与国家和地方生态补偿机制建立的重要途径。
四、生态补偿机制在中国实施的途径与对策探讨
1.界定和划分环境资源产权，实施相应的生态补偿方式
关于环境资源产权问题，一是要进一步完善环境资源产权的立法工作，根据“污染者付费”、“使用者付费”和“受益者付费”的原则，详细界定各利益相关者的权利、责任和义务。只有科学界定了初始产权，强化资源的产权意识，才能明确界定生态服务的受偿方与支付方，实施生态补偿工作。二是根据产权界定的不同程度来实施不同的生态补偿方式，使环境的外部性内在化。具体来说，对于产权比较容易界定、即外部性可以明确确定的“可分拨”资源，可以采取市场交易的模式进行生态补偿，比如水权的交易、某些污染物排放权的交易等等。政府甚至可以外包某些受益方较少且明确、交易成本不高的某些环境收费和服务，允许并鼓励市场中的环保有偿提供原来由政府承担的污染治理服务，污染企业也可以自主选择成本范围内的环保企业进行污染治理合作。而当环境资源属于“不可分拨”的，受益方较多，且该资源提供的生态环境服务是不容易货币量化和分割使用的，这时就需要政府为主导的公共购买的模式来进行生态补偿。
2.进行全国生态功能区划，确定产权主体
根据生态补偿的目标和定位，对全国进行生态功能区划分，进行分区管理建设。生态补偿政策的制定首先要解决的两个基本问题是“为什么要补，谁补给谁”的产权问题，而进行全国生态功能区划和经济发展区划是准确解决上述问题的最好方法。生态功能区是通过系统分析生态系统空间分布特征，明确区域主要生态问题、生态系统服务功能重要性与生态敏感型空间分异，制定出来的区域生态功能分区方案。生态功能分区是确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的基础，四类主体功能区是对生态功能区的经济发展定位[9]。只有清晰界定了接受或支付生态补偿的区域或主体，才能明确各个功能区的职责，并据此制定本地区的经济发展规划，这是生态补偿机制建立的与政策依据。
具体来说，就是根据资源环境承载能力以及现有的开发密度和发展潜力，对重点生态功能区实行以国家建设为主导的生态补偿机制，比如实行差异性的区域开发政策，实施生态优先的绩效考核机制，增加财政转移支付力度，制定有利于生态环境保护的政策与财税制度等等，同时也可积极探索利用市场补偿手段进行小范围内的生态补偿市场化。
3.完善生态补偿的法律政策设计
在现有的国情下要开展生态补偿的实践工作，首先就要加强对生态环境保护和建设的立法工作，通过立法明确划分补偿主体和补偿客体，不仅仅是从环境管制的角度规定地方政府是生态环境保护的责任主体，还要把权益和责任落实到部门，同时建立地方政府的生态绩效评估机制和奖惩激励机制。其次，根据公平性原则，以受益和付出为切入点制定科学的补偿标准。第三，根据环境资源状况公共物品性质上的差异程度实施不同的生态补偿方式，以市场补偿为主的环境资源产品要强化市场行为主体的责权统一，以政府公共购买模式为主的要强化地方相关政府部门的责权统一。第四，允许并鼓励地方政府在统一的生态补偿机制框架下制定地方因地适宜的补偿条例和措施，细化国家层面法律法规的条目，以避免国家生态补偿法律制度刚性有余而柔性不足的弊端。
4.广泛吸收相关利益主体参与生态补偿机制的建设
生态补偿机制建立的过程中要鼓励相关利益群体充分参与其中。生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，进而形成有利于生态环境保护的社会机制。对于一个涉及众多利益相关者的政策，要保证公平和合理，就必须让利益相关各方公平参与。具体说来，就是要针对不同地区生态环境功能和生态补偿机制的差异来引导本地居民参与生态机制的建设中。比如对发达地区，可以利用较为完善和开发的市场机制积极探索市场补偿的方式；对贫困地区而言，在补偿贫困地区居民因保护环境而牺牲的机会成本的同时，要结合当地情况吸纳当地居民参与发展与环境生态相适应的产业结构，鼓励补偿区人民承担生态保护建设项目，通过项目来真正持久提高居民收入，环境脆弱的落后地区的生态保护才能可持续的发展下去。
5.加强对政府主导的公共购买模式的监督
加强对政府主导的公共购买模式的监督，就要发挥公众、民间环保组织、媒体等的监督和参与作用，建立环境保护的公众参与制度，以保证政府购买模式的开放、透明和灵活。在环境保护的问题上，如前所述，由于信息的不对称、政府的有限理性以及环境保护中的“寻租”行为，使得环境保护中“政府失灵”和“市场失灵”可能同时存在，那么建立环境保护公众参与制度就显得尤为重要。2007年4月，中国公布了《环境信息公开办法》（试行），并于2008年5月1日起施行，该办法的公布，使公民能够通过合法的制度渠道获取环境信息，增强自身的权利意识和责任意识，积极主动地参与到国家环境保护的建设中。
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