英国、美国、新加坡公用事业监管的做法及启示

　　摘要：国外公用事业管理体制改革及其监管已有比较成熟的经验。英国、美国、新加坡公用事业监管中的立法先行、监管机构独立、监管程序透明且公正、激励与约束相结合等做法，值得我国借鉴。
　　关键词：公用事业；监管；比较；启示
　　
　　公用事业是由地方政府或其委托的政府部门直接管辖、为辖区内公众提供特定公共产品或服务的行业。主要包括：供水、供热、燃气、城市公交、排水、污水与垃圾处理、市政设施、园林绿化、市容环境卫生等。目前，我国正在推进公用事业管理体制改革，由于公用事业所具有的公益性等特点，对其加强监管十分必要。发达国家公用事业监管已有比较成熟的经验，借鉴这些国家公用事业监管经验，可为我国建立有效的公用事业监管体系提供。
　　
　　一、英国、美国、新加坡公用事业监管的做法
　　
　　英国、美国、新加坡公用事业监管做法的共同之处是：
　　(一)以立法为先导。立法先行是英国、美国、新加坡公用事业监管的共同特征。它们大都由立法机关颁布而赋予监管权利。通过监管立法，确定监管机构，明确监管机构的职责、监管的目标、内容、监管程序和方法等。英国从20世纪80年代以来，相继颁布《法》、《自来水法》、《煤气法》、《电力法》、《公用事业法》等法律。美国先后颁布《公用事业法》、《公用事业控股公司法》、《天然气法》、《天然气政策法》、《水资源法》和《安全饮用水法》等法律，且各州都有自己的公用事业法律法规。新加坡先后颁布《公用事业法》、《电力法》、《燃气法》等。可见，这些国家对公用事业的监管是在清晰、完备、操作性强的法律框架下进行的。
　　(二)监管机构相对独立。英国、美国和新加坡的监管机构都是先由国会或议会讨论设立，并规定其监管范围和职权，然后由政府(总统或有关部门)任命其领导人，负责组建该监管机构。监管机构都具有相对独立性。独立性主要体现在三方面：监管机构都是经国会或议会决定，依法设立；监管机构虽然隶属于政府，但都相对独立于政府部门；监管机构的经费尽管来源不同，但都相对独立。英国的公用事业监管机构，如燃气供应办公室、电力监管办公室、自来水和污水的水务办公室等，都由议会批准设立并独立于政府部门。美国公用事业监管机构由立法机构批准设立，由总统任命其领导人。如，美国能源监管委员会一般由5位专职委员组成，委员由总统提名，经参议院任命。委员一般来自不同党派，任期5至7年，交错任期。新加坡公用事业监管机构由国会通过立法设立，隶属于政府主管部门，但具有独立的监管职能。监管机构预算由监管部门自己制定，报国会审议通过后在媒体上公布，接受公众监督。国会通过预算后一部分由政府拨付，另一部分向被监管收取一定的许可费等。
　　(三)对监管机构的监督机制健全。各国的监管机构都依法设立并相对独立，监管时具有一定的自由裁量权。美国的监管机构具有准立法、准司法、准行政的三位一体的权利，被称为除立法、司法、政府之外的“第四部门”。监管机构有如此大的权利，如果没有对监管机构进行监管的机制，肯定会造成监管权利的滥用。因此，英国、美国、新加坡等国都从立法、司法、行政和社会等方面建立了比较完善的对监管部门实施监管的监督机制。在立法监督方面，三国监管机构定期向立法机构报告监管工作，立法机构有权通过听证和调查来了解监管机构的运作和业绩。在司法监督方面，司法机构有权对监管机构的不当行为进行监督，有权强制监管机构履行职责。当被监管企业对监管机构的监管行为认为不合理、存在重大分歧等情况时，被监管企业有权向司法机关提出上诉。在行政约束方面，监管机构的领导层由政府首脑或政府部门任命，并建立对监管机构监督的行政约束机制。在社会监督方面，三国都建立了消费者协会组织，这些消费者组织对保护消费者利益，监督监管机构的行为起到积极作用。同时，建立听证会制度，在制定监管法规、政策及价格调整时，都召开听证会。
　　(四)监管程序公开、透明。监管程序一般包括规则制定程序和审理或听证程序。三个国家的监管程序都公开和透明，能保证监管机构公正、合理的实施监管，防止监管机构滥用职权。以价格调整为例，英国公用事业价格调整有一整套程序安排，包括市场调研、信息收集、企业经营分析、服务目标改进确认、公众咨询、专家论证等。这些程序有严格的时间编排，而且其日程通过各种途径向公众发布，希望公众积极参与。总之，制度安排充分透明，增强了公众和企业对监管机构的信任及监管机关的权威性。新加坡公用事业价格调整时，要将方案在互联网、大众媒体上公布，广泛听取各方意见，并据此进行修改，再将修改后的结果与公众见面，再次征求意见，以此作为定价的依据。 　　英国、美国、新加坡公用事业监管做法的不同之处在于：一是监管机构的组织模式不同。由于各国的条件、环境、国土面积，尤其是和体制等方面不同，决定各国监管机构类型的差异。一般来说，监管机构类型分为三种，即垂直监管模式、分层监管模式和单层监管模式。垂直监管模式是在国家层面成立一个全国性的监管机构，然后在各地设立若干分支机构，全国性监管机构和分支机构间是隶属关系。英国属于这种模式。分层监管模式是在国家层面设置一个公用事业监管机构，在地方也设置监管机构，国家和地方的监管机构间没有隶属关系。美国属于这种模式。单层监管模式是只在国家层面设置监管机构，在地方不设置监管机构。新加坡属于这种模式。这三个国家都是根据自身的条件和特点，建立适合自己特色的监管模式。新加坡由于是一个岛国，国土面积小，单层监管主导模式较适合。英国面积不大，且环境差异不大，垂直监管模式比较适合。美国是联邦制国家，地域广阔，各地差异较大，分层监管模式比较适合。二是监管机构内部的治理结构不同。英国、美国、新加坡三国的公用事业监管机构内部治理结构并不完全一致。美国和新加坡都实行委员会制，美国公用事业监管委员会一般有5个或5个以上委员组成；新加坡公用事业监管委员会一般由8至12人组成。英国则实行个人负责制，各监管机构的最高领导是总监或主席。这两种模式各有利弊。首长负责制权力较集中，监管决策快速、果断，效率高，缺点是监管政策往往体现个人色彩和办事风格，有可能导致政策的不连续性。委员会制监管决策更具客观、公正性，有利于监管政策的连续性和稳定性，缺点是决策效率低，责任不明显。三是价格监管方式不同。英国和新加坡实行价格上限监管方法。价格上限监管是给出一个较大空间的价格上限，且这个价格上限根据时间、通货膨胀及技术进步率等因素进行调整。价格上限监管是一种激励性监管手段，是目前大多数西方国家采用的监管手段。美国实行的是费率监管方式。费率监管就是成本加成监管，指在成本基础上加上一个合理的利润所形成的价格。这两种价格监管方式各有优劣。在公用事业行业，信息不对称可导致监管者很难获得成本和需求的真实信息。因此，监管者面临着两难选择：激励强度高的定价方式，如价格上限，信息租金高但有生产效率；激励强度低的定价方式，如成本加成，信息租金为零但缺乏生产效率。
　　
　　二、对我国公用事业监管的启示
　　
　　英国、美国、新加坡都是公用事业改革较成功、监管体系较为完善的国家。我国公用事业改革刚刚起步，完善的公用事业监管体系还未建立。借鉴先进国家公用事业监管改革经验，对我国构建公用事业监管体系具有重要意义。
　　(一)立法先行。英国、美国、新加坡公用事业监管的重要经验，就是要以法制建设为先导，在框架内卓有成效地开展有效监管。对我国来说，为实现公用事业的有效监管，立法至少包括两方面内容：一是对被监管者，要侧重完善公用事业监管的法律依据，包括监管机构的设立与规范、主要政策目标、监管内容、监管程序和监管方法等。二是对监管者，要确保政府监管机构的有效执法，避免滥用监管权利。
　　(二)监管机构要具有独立性。缺乏独立性的监管机构很难有权威对被监管企业进行制衡。从三国的经验看，监管机构的独立性至少包括以下含义：监管机构应独立于被监管者；监管机构要与其它政府行政职能部门划清职责界限；经费独立。这样，才能有利于确保监管机构有相应的监管权利，实现集中监管，避免多头监管。我国有必要从法律层面建立和健全监管机构的基本约束机制和权力制衡机制，从职能上界定监管机构与其他政府部门的职责界限，加强其独立性，这是提高我国公用事业监管水平的重要条件。
　　(三)监管程序应公正、透明。近年来，发达国家监管机构和被监管者及其他利益相关者间的关系越来越从传统的命令控制型转变为平等关系型，监管政策的重点已从寻求达到具体结果(如公平的价格)转向强调建立规范的程序。从三国公用事业监管过程来看也是如此。因此，我国要认真借鉴这些国家的经验，监管过程做到监管者依法监管，即监管行为合法，监管程序公开、透明，被监管者参与，这是保证公用事业有效监管的关键。
　　(四)应采取激励性监管措施。激励性监管措施使企业受到利润刺激或竞争性刺激，对减少成本、提高生产效率及资源配置效率具有积极意义。我国目前公用事业的价格制定缺乏的依据，多数定价方案的监管策略未形成长效的监管机制，价格的应急监管取代了长效监管。这些国家的激励性监管措施值得我们借鉴。
　　(五)建立对监管机构的全方位监督制约机制。英国、美国、新加坡等国都对监管机构从立法、司法、行政和社会等方面进行监督和约束，保证了这些国家的监管机构在法律框架下，在各方面监督约束下行使监管职责，不敢滥用权力。因此，对我国监管机构来说，规范立法程序，建立司法审查机制，完善行政监督机制和社会监督机制，对公用事业有效监管至关重要。