区域划分经营是我国农业保险发展的必然选择

　　摘要：农业保险区域划分经营是我国农业保险的客观要求，是我国农业保险发展和现实的必然选择。我国农业保险的发展必须以区域间差异性的保险需求为依据，因地制宜地在各区域实施与当地农业保险发展环境相适应的、具有区域特色的农业保险发展方式。
　　关键词：农业保险；区域划分；经营；差异化
　　
　　我国地域广阔，区域间农业生产发展的地理条件、资源禀赋、社会发展程度及文化习俗各不相同，使区域间的农业生产及其面对的风险、农民收入及消费水平、农业保险发展基础及财政支持力度等呈现出多层次性和不平衡性，进而造成区域间农业保险供求关系的差异性。这种区域差异性决定了农业保险发展模式的选择绝不能“一刀切”，而是要因地制宜，区别对待。
　　
　　一、区域划分经营是我国农业保险发展的必然选择
　　
　　(一)农业保险区域划分经营是农业保险发展的客观要求。农业保险是保险形式的一种，但又不同于一般意义上的保险，这是因为制约农业保险发展的基本因素是多方面的，远比其他保险复杂。具体表现在以下方面：一是农业发展不仅受地理、气候等自然因素的影响，还受诸多经济、社会条件的影响。各地农业实践千差万别，要求不同地区的农业保险责任应反映不同的风险状况和生产力发展水平，致使适合某一农业保险标的的保险责任难以统一确定。二是农业的灾害损失在年际问差异很大，加之农村的原始资料很不完整，难以搜集到长期、准确、可靠的资料。耕地面积资料也往往与实际有很大出入，这给农业保险费率的精确制定带来困难。三是农业是照料性产业，农业保险标的的生长状况和最终产出结果与被保险人生产管理的精心程度关系很大，这使其中可能含有的道德风险因素难以分辨。四是农业保险标的是有生命体，成长过程中(标的)价值不断发生变化，一旦灾害发生，很难确定其所处生长阶段的实际价值，技术要求非常复杂。五是农业保险的潜在需求大，但有效需求却不足。六是农业自然灾害损失的波动性大，遇到巨额损失，单靠一个县、甚至一个省的力量难以承受。这些经营技术问题的存在，决定了农业保险必须进行区域划分。通过区域划分可根据各地风险的不一致制定不同的费率标准，可相对降低道德风险和逆向选择风险。
　　(二)农业保险区域划分经营是落实风险分散和对价交换原理的基本要求。风险分散和对价交换是保险经营的两大基本，直接关系到农业保险经营的成败。就风险分散而言，其基本要求是：保险所承保的危险单位必须达到一定数量，一定时期内预期发生的损失相对保险总金额来说必须是小概率，少量保户的损失能够在大量保户中分摊开，从而保证年度平均损失率趋于基本固定，波幅不大，实现保险人经营的稳定性。然而，对农业保险来说，承保范围的扩大却不一定都能带来风险的更大分散，有时反而使风险更加集中，即一个危险单位往往包含有几万个、几十万个保险单位，是众多保险单位的集合。如，一场冰雹绝不会只使某一农户(或农场)发生损失，它至少影响几个乡；常常导致农业保险人损失巨大，无法维系继续经营。那么，怎样才能知道保险人所承保的保险标的中包含多少危险、又怎样扩大展业才能保证承保的危险单位达到所需数量呢?这就涉及到危险单位的划分问题。农业保险的危险单位划分要求农业保险必须进行区域划分。而就对价交换而言，其本质就是买卖双方在交换过程中用货币价值来衡量的权利(收入)与义务(支出)的对等。反映在农业保险上就是风险责任与保费负担相一致，包括保险人的收支对等和投保人的收支对等两个方面。但在农业保险中，由于地区间农业风险的巨大差异，常常导致被保险人之间收与支的差异，进而造成被保险人之间对价关系实现的复杂性。从理论上说，应分别每个被保险人的费率，逐个区别收取保险费，这样才可能实现每个被保险人的收支对等，体现被保险人之间的绝对对价交换关系。但在实际中，这种做法却因工作量巨大且无法获得全部个体资料而无法实施。解决这个问题的切实可行的办法是对保险费率进行分区，即在风险基本一致的一个区域内，对每个被保险人都实行同一费率，不同的区域之间保险费率不同。费率分区客观上要求必须对风险区域进行划分。
　　(三)农业保险区域划分经营是发达国家发展农业保险的成功经验。美国、日本和加拿大是开展农作物保险比较早的国家，他们既有单一责任的农作物保险，如雹灾保险，也有农作物一切险；无论是雹灾险还是一切险，都按灾害发生规律和风险程度进行划分。美国的昌农先生曾根据雹灾次数(平均雹灾天数)、雹灾次数最多的季节和雹灾强度三个标志，把整个美国大陆划分为14类雹灾地区。加拿大各省在开展农作物保险时，也都根据本省各地区的土壤、气候、地理条件和农作物生产历史进行风险区域划分，不同风险区有不同的费率范围。如，1959年最早开办农作物保险的曼尼托巴省，就把全省划分成15个风险区域；阿尔伯塔省则划分为14个风险区域。日本的农作物保险费率由其风险等级划分确定，首先由农林省按可保作物过去20年的损失率为每个府确定标准费率，府再根据辖区内每个村、镇或市过去的损失记录和农作物生产的物质条件将它们分别归属于某一个风险等级，然后把最初的标准保险费率应用于不同风险等级的村、镇或市。
　　(四)农业保险区域划分经营是我国农业保险发展历史和现实的必然选择。1982年至1994年，我国的农业保险主要是由人民保险公司代表政府垄断经营的，经营管理体制基本沿用计划方式，实行全国统一经营，不分风险区域，也没有费率分区，“扭曲了农业保险发展的价格机制、弱化了农业保险发展的激励机制、抑制了农业保险发展的创新机制”；同时，也使政府背上沉重的财政负担，政府垄断经营农业保险陷入难以为继的境地。而在1994年至2003年期间的商业化农业保险，仍延续全国集中统一的经营方式，农业保险经营主体为保证商业利润而(不分区域)实行高费率抑制了有效需求，有效需求不足和高赔付的双重作用又造成农业保险的有效供给不足，致使农业保险市场萎缩，农业保险的商业化经营也陷入“窘境”。因此，集中统一的政府垄断经营和没有政府支持的商业化经营都不能解决农业保险市场供求的“持续”有效问题。在这种情况下，农业保险的政策性经营问题就被提到议事日程上来。同时，从我国各地政策性农业保险试点经营现状看，我国农业保险发展遵循“国家统一制度框架与各区域分散决策相结合”的原则，出现了适合在经济发达地区推广的“安信模式”、适合在传统型农业地区推广的“安华模式”、适合在农垦系统等农业组织化程度高的地区推广的“阳光互助模式”等。这些模式是立足当地“三农”实际，得到各级政府的财政补贴。而各区域间财政实力的差异又决定各地财政对当地农业保险支持力度的差异，要保证区域间农业保险发展的持续性、协调性和平衡性，就必须在区域间实行非均衡的农业保险支持政策。 　　二、我国农业保险区域划分经营的对策
　　
　　(一)实行区域农业保险监管模式的差异化。第一，在监管层次上，推行区域农业保险监管层次多样化和差异化。实行保险监管主体多元化，对区域农业保险市场实行“混合”监管，即建立一个由国家监管、行业自律和社会监督等组成的多层次农业保险监管体系。其中，以国家监管为主导，行业自律为辅助，社会监督为补充，从而既发挥了农业风险管理总局及各地农业风险管理局在区域农业保险监管中的主导作用，又可借助保险行业协会和社会各界的力量来强化农业保险监管的效果。同时，多层次农业保险监管的实施需要具备市场主体数量较多、竞争程度较高、市场机制较完善、行业自律组织健全、公众保险意识较强等基本条件。鉴于东部和东北地区的保险业相对发达、上述条件相对完备，而中部和西部地区保险业相对落后、上述条件还不具备的现实，对农业保险的多层次监管也不能在四大区域同步实行，可考虑在东部和东北地区实施多层次监管，而中部、西部地区则由农业风险管理总局及各地农业风险管理局来实施监管。第二，在监管制度上，实行区域农业保险监管制度的差异化。以《农业保险法》为基础，对区域农业保险市场有重大影响的农业保险法律法规应有地区针对性和可操作性。如，有关农业保险市场进人、农业保险条款和农业保险费率制定及管理、农业保险产品销售等的法律规定，都可依据各区域农业保险市场发育程度和需要进行不同的规定。第三，在监管程度上，实行区域农业保险监管程度的差异化。政府对区域农业保险市场的监管程度应依据各区域农业保险市场失灵程度的不同而异，对不同区域监管的程度和力度应有所不同。东部和东北地区保险市场相对较发达，保险市场体系和机制也相对完善，其农业保险市场的发展潜力巨大，应放松对市场主体经营行为的监管，以扩大农业保险市场机制发挥作用的空间和程度，但对公司的财务监管则应相应加强，即应对区域农业保险业务进行一定程度的“偿付能力”监管，包括对以分支机构形式存在的区域农业保险经营主体也要进行“偿付能力”监管。而中部和西部地区的农业保险市场，其垄断程度高于东部，其出现市场失灵的可能性也大于东部和东北市场，因而对其农业保险业务经营行为的监管程度应更严格，监管力度也应更大一些，而对保险公司的财务监管则可相对松一些。
　　(二)实行区域农业保险经营行为的差异化。第一，在保险产品的设计上，实行区域农业保险产品的差异化。区域农业保险产品的差异化包括产品结构的差异化和保险险种的差异化。区域农业保险产品结构差异化是指区域间应建立与各自农业保险需求结构和供给能力相适应的差异化的保险产品结构。各区域应重点拓展保障型产品，即“一级政策性农业保险”产品和“二级政策性农业保险”产品，在此基础上，东部地区的投资型产品比例可适当高于中西部地区；在“以险养险”的商业性经营中，各地区应大力拓展农业保险，增加其在产险业务中的比例，在此基础上，东部和东北地区的商业性保险比例应适当高于中西部地区，而中西部地区政策性农业保险的比例应比东部和东北地区高。区域农业保险险种差异化是指各区域开办的同类农业保险产品的条款和费率应有所差别，而区域内不同农业保险主体开办的同类产品，应以区域标准化格式保单为基础，相互之间的差别不能太大。第二，在保险费率的设计上，推行区域农业保险费率差异化。可考虑由区域农业保险行业组织或农业风险管理局出面牵头或成立一个专门的机构来制定区域指导性费率，各区域农业保险市场经营主体在区域指导性费率的基础上有一定的上、下浮动权。第三，在销售模式上，实行区域农业保险产品销售模式的差异化。即按市场运行和区域经济、区域保险发展层次和结构以及区域保险市场的发育完善程度等建立区域间层次性和差异性的保险产品销售模式。具体地说，东部地区和东北地区的保险市场发育程度较高，专业保险中介机构数量多且增加速度快，应不断深化农业保险市场的专业化分工，加快由以保险营销员和兼业代理为主渠道的销售模式向以保险代理公司和保险经纪公司为主渠道的专业代理模式的转化，并积极拓展网上直销模式。中、西部地区，由于保险市场还处于开发和培育时期，农业保险的代理公司和经纪公司数量很少，短期内还无法进行大幅度的保险销售方式的改革，可在继续充分发挥保险营销员和：兼业保险代理主渠道作用的基础上，加快培育农业保险中介市场，增加保险中介机构的数量，为未来区域农业保险销售模式的专业化改革创造条件。
　　(三)实行区域农业保险政策的差异化。第一，实行差异化的区域农业保险财政补贴政策。在合理确定补贴标准的基础上，对不同地区的农民和保险经营者实行有差别的补贴政策。鉴于东部和东北地区经济社会发展相对发达、财政实力相对充裕、农民收入水平相对较高，该区域负担农民保费和公司经营管理费用的能力较强，因此，对投保农民和农业保险经营者的财政补贴，可主要由区域内地方政府来承担，有条件的地区可根据实际情况适当调高补贴标准。而在中部和西部地区，经济社会发展相对落后、财政实力相对薄弱、农民收入水平相对较低，负担保费和经营管理费用的能力不足。因此，对投保农民和农业保险经营者的财政补贴，可由中央财政和地方政府共同承担，中央可根据不同情况调整补贴比例，越是落后地区，中央财政越要提高其承担补贴的比例，以鼓励保险资源向中部、西部地区转移，增加农业保险市场主体的数量，促进区域农业保险业的发展。特别是要对开办适合区域农业保险发展和区域农业急需险种的保险公司和保险业务给予高补贴政策，以促进区域农业保险产品结构优化。第二，实行差异化的区域农业保险对外开放政策。在保险业对外开放不断深化的过程中，应通过采取一定的优惠政策，如，降低中、西部地区保险市场进入门槛、减免税收等，引导和鼓励外资保险公司到中、西部地区开展业务，并对开展政策性农业保险的外资公司实行国民待遇，享受政府补贴；在东部和东北地区，要重点引进开办农业保险再保险的外资保险公司，以促进东部和东北地区农业保险结构的合理化。