海关特殊监管区的国际比较研究

　　摘要：在全球化进程中，海关特殊监管区日益成为各国促进对外贸易、提高区域竞争力的重要载体，并出现了自由贸易区、自由区、出口加工区、自由港等多种各具特点的表现形式。本文从不同国家和地区海关特殊监管区的比较研究中，得出进一步完善我国海关特殊监管区的若干启示。
　　关键词：海关特殊监管区；保税港区；自由贸易区
　　
　　“海关特殊监管区”在我国首次正式使用于2006年颁布的《海关对保税物流园区的管理办法》中，它是保税区、出口加工区、园区、保税港区及其它特殊监管区域的总称。虽然全球正式使用“海关特殊监管区”这一概念的国家很少，但相关名词，如，自由贸易区、自由港、自由贸易港区、出口加工区、自由区、保税仓库、对外贸易区等概念很多。从具体内涵而言，海关特殊监管区是一个国家或地区为实现某些特定目的，如吸引外资、扩大出口、促进转口贸易等，而实行特殊海关监管制度和政策的特定区域。为适应对外开放的需要，我国从上世纪90年代初开始注重海关特殊监管区的，先后形成了保税区、出口加工区、区港联动、保税物流园区、保税港区、综合保税区等多种形式的载体。目前，我国的海关特殊监管区仍处在不断发展中，在功能定位、区位布局、政策、产业发展等方面都有待进一步探索，而一些国家和地区海关特殊监管区的发展在许多方面给我们提供了有益启示。
　　
　　一、国际典型海关特殊监管区的发展状况
　　
　　(一)美国的对外贸易区。美国于1934年通过法案在全国设置“对外贸易区”。截止2000年，全美共有237个一般的对外贸易区、406个对外贸易分区。美国设立对外贸易区的目的是为进出口及加工制造提供更低成本的贸易便利，以带动经济发展。美国对外贸易区的主要特点是：(1)就近港口，小型化。在美国已有310个指定海关进口港中，一半以上设有对外贸易区。但美国对外贸易区占地都不大。如，纽约l号对外贸易区面积仅为2.23万平方米，较大的埃弗格莱兹港25号对外贸易区占地105.2公顷。(2)实行全面的税收优惠政策。对外贸易区实施多种关税优惠政策，包括：缓征关税、免征关税和倒转关税的减轻。同时，在对外贸易区内加工、存储、展销的商品均免征州和地方的从价税与从量税。(3)经营主体多元化。根据规定，任何公共机构和私人公司(包括外国公司)均有权申请建立、经营和管理一个对外贸易区，也可以用出租的方式给私人公司使用。因此，美国大部分的对外贸易区是由企业经营管理。
　　(二)英国的自由区。英国直到1984年才正式在六大港口及机场码头设置自由区，区内货物在获准至欧盟内部自由流通或再出口至欧盟以外地区之前，可进行各种交易而不需交纳关税、增值税和其它费用。英国自由区处于欧盟关税区外，可将本要征收反倾销关税的货物，加工成为只征’收正常关税的制成品后予以进口，大多数货物可在自由区内无限期存放。经政府部门批准后，企业也可申请建立自己的自由区，只要符合安全和注册要求。这些企业可自由进口或储存货物，并可在自己的区域内进行各类加工。根据规定，对自由区的货物可进行有形控制，如，使用围墙、篱笆或其它实物障碍，但更常见的货物管理方式是以审计为基础的商业纪录检查，类似于海关仓库的管理方式。
　　(三)新加坡的自由贸易区。新加坡于1969年重新制定自由贸易区法案，在原出口加工区的基础上发展自由贸易区。目前，新加坡境内共设置7个自由贸易区，其中樟宜机场自由贸易区主要负责空运货物，其余6个自由贸易区均负责海运货物。自由贸易区均以围墙方式与外界隔离，进出自由贸易区的出入口由海关查检站管理，个人未经核准不得进入或居住在自由贸易区。从国外运入自由贸易区的货物，原则上视同关税领域外，免征各种税费。但在自由贸易区只允许进行一般商业性加工，限制深加工。若须从事除简易加工外的制造，则须将其进口的原料移运至自由贸易区外的物流分销园区或区内进行。新加坡除自由贸易区外还有70余座保税仓库，以增强自由贸易区功能。新加坡自由贸易区的最大特点是管理的高效率。海关进出口检验采用风险管理方式，并辅之以先进快速的报关系统。新加坡自由贸易区功能有别于以进出口为导向的美国对外贸易区，而主要以吸引转口贸易与提供物流附加价值为目的。
　　(四)我国香港的自由港。自由港是目前世界上自由开放程度最高、范围最大、实现港口城市与自由贸易区融合发展的海关特殊监管区。目前国际上大多数“自由贸易区”或“自由贸易港区”只是将港口城市的附近地区作为自由区，并设有一些限制。而自由港的范围则包括整个港口城市，其间不仅商品可免税自由进出，而且，居民可自由出入与居住，资本可自由流动。因此，世界上能称得上完全意义上自由港的城市很少，香港是其中最典型的一个。香港的自由港定位是特定条件和特殊制度造就的。1997年香港回归祖国后，仍然保持着自由港的制度。香港特别行政区基本法第114条、第115条规定：“香港特别行政区保持自由港地位，除另有规定外，不征收关税”，“香港特别行政区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由”。
　　(五)欧盟的自由区与自由仓库。为便利欧盟国家与非欧盟国家之间的贸易往来，在《欧共体海关法》中对“自由区与自由仓库”作了专门规定：“自由区及自由仓库”是共同体关境的一部分或是位于关境内但与关境内其它地区相隔离的地域。在自由区及自由仓库中，非共同体货物在结关或履行其它海关业务制度前被视为尚未进入共同体关境。自由区或自由仓库内允许进行任何工业、商业或服务业活动，但进行此类活动应事先通知海关。2001年欧盟有关法案进一步提出了I型和Ⅱ型两种类型自由区。自由区I型采用围栏管理方式，以围墙或栅栏等实体障碍物加以隔离，进出区货物一般均需加以查核，船舶和货物进出均不用到海关结关。自由区Ⅱ型采用海关仓库管理方式，利用海关查帐的方式来进行监管，监控较为复杂，货物进出需提出登记申请。因此，欧盟各国都根据自己实际情况设计各自的海关特殊监管区域。如，荷兰鹿特丹港以自由仓库为主体形成保税；德国汉堡则建设以围栏方式管理的15平方公里“汉堡港口城”作为I型自由区。 　　二、我国海关特殊监管区的进程
　　
　　我国海关特殊监管区的发展大致经历三个阶段：
　　(一)单一型保税区的发展。我国海关特殊监管制度发端于改革开放初期的保税仓库和保税工厂，到1990年，全国保税仓库已有1200家，保税工厂近400家。而真正意义上的海关特殊监管区发展始于上世纪90年代初的保税区，保税区包含了转口贸易、出口加工、保税仓储三大功能，对境外入区货物实施保税及免税政策。全国总共批准设立14家保税区，它对我国吸引外商投资、扩大进出口贸易发挥了积极作用。但保税区并不享受“入区退税”政策，仍然是“境内关内”的地区，不能完全适应我国日益增长的出口加工贸易发展需要。因此，从2000年4月起，我国开始设立仅限于对外销产品进行加工制造的出口加工区，并增加了“人区退税”的优惠政策。截至2007年底，全国累计批准建立57个出口加工区，总规划面积141平方公里。
　　(二)配套型保税物流园区的发展。国际合作的深入与扩大对保税物流提出了更多需求。为此，从2003年开始，我国在原有保税区发展的基础上，相继批准8处海关特殊监管区进行“区港联动”的试点。同时为衔接港口与保税区间的物流通道，进一步推出“保税物流园区”，在保税区的特定港区或在国务院已批准的保税区规划区域内，划出专门供发展国际物流产业的独立封闭区域。保税物流园区仅限于对进出口货物的储存、贸易及开展流通性简单加工和增值服务，虽能享受入区出口退税政策，但不能进行出口加工制造。而对非毗邻港口的保税区，则在原先保税仓库和出口监管仓库的基础上，设立保税物流中心，享受保税物流园区的相关政策。
　　(三)整合型保税港区的发展。由于上述各类海关特殊监管区域享受不同的政策、定位于不同的功能，且彼此相互独立、封闭。如，出口加工区主要从事加工制造的保税，保税物流园区主要进行物流贸易的保税，保税区虽然同时具备出口加工和物流贸易功能，但没有出口退税政策，且与港口相分离。这些都影响和制约了贸易、物流及制造业务的发展。为此，我国对原有海关特殊监管区进行了功能与区域的整合。主要措施包括：(1)在临港区域设立保税港区。2005年，国家批复成立洋山保税港区，保税港区政策出台整合了保税区、出口加工区和保税物流园区的所有政策优势，采取出口加工区、保税区和港区的“三区合一”发展思路。目前，我国共批准设立6家保税港区。保税港区的设立标志着我国海关特殊区的发展进入了一个新阶段。(2)在无港保税区设立综合保税区。为使国内的无港保税区也能享受保税港区三区合一的政策功能，我国从2006年开始，先后在苏州园区、天津滨海新区批准设立综合保税区，开展了具有保税港区综合保税功能的保税区改革试点。(3)拓展出口加工区的功能。2007年，国家批准江苏昆山等7家出口加工区开展拓展保税功能业务试点，将出口加工区从单一的“加工制造区”向集“研发、试制、采购、加工、检测、维修、出口、配送”于一体的综合型园区转型升级。
　　
　　三、启示
　　
　　国外一些国家和我国香港地区海关特殊监管区发展的经验为我国海关特殊监管区的发展提供了有益启示：
　　(一)区域布局应合理化。目前我国海关特殊监管政策优先运用于沿海的重要港口城市，但从美国、英国、欧盟等国在区域性港口、航空枢纽及重要内陆区域也设置特殊海关监管区的情况看，我国未来也要有更多的港口甚至内陆地区享受特殊海关监管政策，综合性功能的海关特殊监管区的覆盖要更加弹性化，不仅局限于国际性港口，对区域性枢纽港同样可以享受目前的政策；也不限于有水港的地区，空港或内陆地区同样也可实行此政策。
　　(二)区域发展定位要差异化。各地海关特殊监管区的发展应根据不同腹地城市经济、产业及港口区位的特点进行定位：位于国际性港口的区域可以港口物流、转口贸易为主；拥有人力资源优势的区域可以增加高附加值加工制造业的比重为主；具有产业资源优势的区域可以能源、装备制造业等产业为支撑。如，我国高雄港提出通过在自由贸易港区引人高附加值加工制造而与新加坡港进行差异竞争的战略。
　　(三)促进保税物流的发展。借鉴欧盟Ⅱ型自由区的发展模式，进一步发展和完善我国的保税物流网络体系，通过跨关区的协作管理机制、保税运输、监控、海关查帐等多种手段，将现在相对独立、隔离的各类海关特殊监管区联结起来，形成规模与幅射效应。
　　(四)实现海关监管技术的现代化。借鉴新加坡的电子报关系统的经验，在我国应建立一个多平台交互和共享的、可向和贸易商提供一站式服务的电子化通关系统；在海关查验环节，可引入风险管理方式，利用产地来源、国家分类等经验，挑选查验标的，抽验部分高风险货物。这些政策都可以在海关特殊监管区先试先行，通过海关监管技术的现代化提高海关监管效率。