中国在ＣＡＦＴＡ能源服务谈判中的立场和策略研究

　　[摘要]由于能源的重要战略地位，各国在自由贸易谈判中对该议题争论不休。多哈回合的搁浅和综合性国际规则的缺位，各国和地区将谈判场所转移至双边或区域框架内。鉴于对能源需求的增加，中国与东盟自由贸易区能源贸易上升到战略层次。在CAFTA服务贸易能源服务相关议题谈判中，中国应坚持区域性和双边谈判相结合，逐步推进能源服务贸易自由化。同时，在谈判中明确能源服务贸易相关问题。
　　[关键词]CAFTA；能源贸易；能源服务；GATS协定
　　为了实现高效的能源分配和友好的能源贸易环境的目标，能源服务贸易被列入贸易谈判中，成为各成员高度关注和重视的议题之一。所谓“能源服务”是与“能源货物”相并列的概念，通常是指与能源的生产、输送及配销相关的服务，以及其他介入能源加值链(由生产至再销售给消费者)的服务，包括营建、设计及咨询等与能源相关的服务。
　　近年来，中国经济发展进程加快，能源需求快速增长，能源已成为中国经济发展的一个瓶颈，而东盟各国资源丰富，2002年中国与东盟自由贸易区(以下简称为CAFTA)建立以后，中国—东盟《服务贸易协议》得以签署并生效。能源成为CAFTA贸易与投资的重要内容的同时，能源服务自由化也提上日程。鉴于国内对中国与东盟能源服务贸易问题的专题论述寥寥无几，本文拟对该议题进行初步探讨，以期能对中国日后在CAFTA框架下的能源服务议题的谈判对策提供一些建议。
　　
　　一、能源服务在国际贸易协定中的规制现状
　　
　　自煤炭、石油大规模应用以来，能源产品一直在国际贸易中占据着很大的比重，因此，在多边和区域性贸易组织中，无一不把能源贸易作为重要内容。但是，鉴于各国将能源视为国家重要安全物资的原因，能源贸易曾长期游离于多边贸易体制之外。自由贸易协定就能源方面的专门条款极少。
　　现有WTO规则并没有将能源服务作为特别议题来对待，但能源服务属于广义的服务贸易范围，因而适用于所有贸易的基本规则也能适用于能源服务贸易。与能源服务贸易相关的规则有：服务贸易总协定(CATS)、技术壁垒、与贸易有关的投资措施协定以及补贴和反补贴措施协定。但是，上述规则无法满足能源贸易的要求。导致这种现状的原因很多，其中一个是能源领域自身的特性使得能源贸易在一些方面有别于其他经济行为。此外，WTO规则是基于对货物和服务的区分之上，但在能源领域很难简单地将两者加以区分，诸如电力之类的一些能源产品性质很难明确地界定。因而乌拉圭回合将能源排除在外，各成员在能源服务方面的特定承诺有限且分散。在多哈回合中，各国就能源服务方面展开相关的谈判，然而，诸多主客观制约因素使得这一进程困难重重。
　　
　　二、CAFTA框架下中国与东盟能源服务贸易自由化的现状与不足
　　
　　(一)CAFTA框架下中国与东盟能源服务贸易自由化的现状。在国内方面，各国致力于加强能源市场的竞争，在能源部门引入私有化，包括所有制模式改革，放松能源管制，减少价格控制和进口限制，例如印尼、新加坡、泰国和文莱都对能源某些部门推行私有化；菲律宾放松对能源部门的管制并全面开放国内矿产资源的勘探与开发。这些措施增加了行业内的竞争程度，有助于促进能源服务部门经济效益的增长和投资环境的改善。但鉴于能源在国民经济中的战略地位，各国对开放国内市场持谨慎态度，对能源服务自由化的推进上仍有所保留，放松管制和市场化的步伐很缓慢。但是在能源合作领域东盟推行多项倡议，包括能源合作协定、石油安全协定和能源合作中程行动计划。各国间能源合作的发展和能源市场的开放增加各种服务的需要，在客观上促进了能源服务自由化的发展。
　　中国与东盟各国的能源贸易在近几年迅速发展。尤其在“走出去”战略的指导下，中国明显加大了投资力度，先后与印尼、马来西亚、文莱和泰国等国签订了能源投资或合作开采协议。2004年底，菲律宾全面开放国内矿产资源的勘探与开发，并把中国列为优先考虑的对象。同年，中国加入东盟与中日韩的“10+3能源部长会议”，这为中国与东盟参与彼此的能源计划、加强能源对话与协作提供了渠道和机制。CAFTA所带来的贸易自由化和投资便利化更降低双方矿产能源的交易成本，减少相互能源勘探开发的壁垒。《服务贸易协议》的生效，双方在能源服务领域的合作日益加深。目前，在能源服务方面作出承诺的成员有印尼和菲律宾。印尼在建筑及工程和能源服务方面作出了高于WTO水平的承诺，特别是在煤的液化和气化服务等领域作出了进一步开放的承诺。包括：岩心分析和其他实验室测试，仅限于同位素分析；为获取地震数据而提供的地质和地球物理服务；煤炭的液化和气化。而菲律宾则在与采矿有关的服务、与能源分销有关的服务、建筑及相关工程服务、与能源生产有关的服务和与能源供给有关的服务方面作出了进一步开放的承诺，主要包括石油和天然气、地热和煤炭的勘探与开发以及传输管道、天然气分销和供应以及电力传输与分销线等能源分销、采矿和制造业建筑服务等。 　　(二)CAFTA框架下与东盟能源服务贸易自由化的不足。在CAFTA框架下中国与东盟能源服务贸易自由化在不断地推进，但是也存在许多不足的地方。
　　首先，东盟在能源服务贸易自由化方面只提供了一个能源合作的框架，而有效的协作机制的缺乏使得东盟能源服务贸易仍停留于空泛的合作或会议共识的层面。不管在东盟内部还是对外贸易方面，就能源服务贸易中的市场准入、进出口关税、许可证及贸易便利化等问题缺乏具体的措施或条款加以解决。这些问题要取得真正的进展，还需要各国在一系列敏感的政策及规章问题上达成一致。但是，由于水平不同和各国利益的冲突，要实现协调一致并非易事。因为只要涉及对能源供应安全的问题，就涉及到方面的问题。
　　其次，中国与东盟之间的能源合作虽有一定的发展，但能源服务贸易自由化推进缓慢。在自贸区的服务贸易谈判中，只有印尼和菲律宾在能源服务部门作出承诺，而且这些承诺是有限的，很大程度上局限于油田服务和开采，而没有在占能源部门很大部分的电力或天然气有关的服务中作出承诺。这意味着，大部分能源服务仅在水平义务下受到约束，而不受其市场准入和国民待遇条款的约束，也不受谈判中为增强贸易和竞争的额外措施(如第三方对必要设施的准入规则、管制透明度、竞争维护和独立管制)的约束。而能源问题的政治性使得在大多数国家中，市场准入限制和其他国内管制壁垒仍在妨碍能源服务供应商的服务提供。这些壁垒存在于能源服务提供的不同方式之中。此外，就CAFTA服务贸易协议的内涵来看，中国与东盟共11国都提出类似GATS的正面表列承诺表，由于GATS对能源服务业界定的缺失造成了CAFFA框架下也存在此类问题，各国只能基于本国的能源服务部门来作出具体承诺。例如，印尼就是基于该国自己对能源服务业的分类而作出的。
　　
　　三、中国在CAFTA框架下服务贸易谈判中能源服务议题的谈判立场和策略建议
　　
　　笔者认为，鉴于中国与东盟的能源合作发展迅速，并已成为中国与东盟经贸合作的重点这一局面，在CAFTA框架下服务贸易谈判中能源服务议题，中国应采取如下谈判立场和策略：
　　
　　(一)在CAFTA框架下能源服务议题的谈判中。坚持区域性谈判和双边谈判相结合，逐步推进能源服务贸易自由化。因为，由于各国之间发展水平有差异，服务领域的开放进度和承受能力不一。在区域性谈判中，能源服务的承诺始终是非常有限的。此外，市场准入在现有的能源服务议题谈判中不是一般义务，属于具体承诺义务，它们通过缔约方之间部门对部门的互惠减让谈判方式实现的，只适合缔约方承诺开放的部门。根据目前的实践，各国都会基于本国的利益对能源服务贸易的市场准入采取一定的限制而不会毫无保留地开放本国能源服务部门。如果在能源服务方面的开放程度上贸然作出过高的承诺会对中国能源服务行业造成较大冲击。因此，中国在区域层面上，应不急于推进能源服务贸易自由化的进度，即应根据中国实际情况在减让表分部门中作谨慎和有限的承诺，以使中国在能源服务贸易的自由化方面拥有根据本国能源服务产业竞争力的实际情况的可操作空间，以保护国内的能源服务行业。其次，根据中国能源政策的目标，针对东盟各国能源和能源服务贸易特点，绕开区域性谈判的问题，在相应领域与东盟各国分别进行双边贸易谈判。中国可根据自身产业的情况结合有关国家的资源状况与其在双边层面上进行相关能源服务的谈判。这样，中国可在双边谈判中针对自身的优势部门主动提出要价，在与国内能源立法、能源战略及能源政策目标保持一致的前提下，努力追求实质性的互惠让步。
　　(二)就CAFTA框架下谈判而言，我国应在摸清家底的前提下提出明确的谈判主张，只同意就我国在贸易利益方面具有比较优势的少数能源服务进行自由化。首先，应明确能源服务贸易相关问题，包括能源服务的定义和范围、分类与减让表、贸易壁垒、监管、最惠国待遇例外和市场准入等。在谈判中，对能源服务的相关问题越准确地界定，就越有利于确定自己的谈判立场和策略，以便在谈判的具体承诺方面尽可能地维护本国能源服务市场和相关产业。例如，能源服务界定的问题，GATS及相关国际组织和国际条约都缺乏统一标准。从目前公布出来的文件上看，我国虽自始至终对能源服务贸易谈判表示极大兴趣，但总体看来，我国观点并不明朗，对能源服务的专门要价并未形成。这是因为我国摸不清自己现行能源服务产业的“家底”，不知道哪些能源服务产业在出口方面具有比较优势，因而不敢提出明确方案，以免作茧自缚。因此，当务之急在于，尽快对我国的能源服务产业竞争力状况进行深入调研，弄清相对优势所在，然后明确地仅将具有比较优势的少数产业开列在清单上。目前各国的实践都是如此。因此，尽快查明中国具有比较优势的服务产业，这将有益于尽早明确在该问题上中国的立场，有助于有效推动有利于本国的方案在谈判中得到认可。同时，在谈判中，应通过适当的设计使得清单构成能够照顾到本国的利益。例如，在允许外国在中国实行自由化后的能源市场经营的情况下，可以要求其承担相关环境保护、可持续发展和能源安全等方面的“公共服务”义务，并将这些义务明确地列入对各行业适用的附录或文件之中，以确保谈判成果得以落实。
　　总之，能源服务已经列入贸易谈判的议程，对中国和东盟各国的能源政策具有重要意义，尤其是中国这样以能源资源为基础建立其经济发展战略的国家。我们应在借鉴其他国家在开放其能源服务市场方面经验的基础上，深入研究能源服务自由化给中国能源产业可能带来的利益和冲击，为中国政府参与能源服务谈判做好准备。