“穷人经济学”语境下的居住权探析
关键词：穷人学；居住权；人权；经济适用房；廉租房
论文摘要：“穷人经济学”的居住权的实质，就是关于住房的制度安排，能否取得利益表达和社会稳定之间的平衡。基于“居住权是基本人权”和“居住权又是穷人的生存权”的命题，必须解决好穷人的居住的生存问题。既不“经济”又不“适用”的经济适用房并不具备“穷人经济学”应有的道德关怀，应着力构建真正适于并服务于穷人的廉租房机制。
一、从权利的贫困到居住权利的贫困是“穷人经济学”中的现实话语
中国以改革开放30年来GDP年均9.7％的增长，跃升为全球第四大经济体，然而财富的快速累加也带来了贫富分化的加剧。在越过人均GDP1000美元的关键性门槛，转入全面小康建设的转型阶段。十七大关于GDP增长实现由“总量”向“人均”根本转变的宣示，其深刻意义在于：要让所有民众更多更好地分享的成果。这既是古代思想家荀子的“下贫则上贫，下富则上富”的朴素思想的版的再现，又正是“穷人经济学”之于中国的现实话语。美国诺贝尔经济学奖得主舒尔茨基于农业发展引出的“如果你懂得了穷人的经济学，那么你就会懂得经济学当中许多重要的原理”这一著名学说。实质就是关于“由穷变富的经济学”，它引发了对于穷富的生成机制、效应、运行规则及其成因的审慎思考。
同时，在科学发展观的执政理念下，“穷人经济学”得到了中国特色社会主义式的有效体现：“黄金发展期”与“矛盾凸显期”并存的当下利益博弈时代，强势集团与弱势群体的利益博弈构成主线，其表征是富与穷之间的斗争，其实质则是公权力与私权利的博弈：贫困大多不主要是收入贫困或能力贫困，而主要是因为权利贫困——公民利益的被剥夺，很大程度上是因为其权利的被剥夺；公民权利的被剥夺招致机会的丧失，从而限于相对的或绝对的贫困。这里，公权力是国家权力或公共权力的总括，是一种支配力或影响力；与之相对应的是私权利，它涵盖了一切不为明文禁止的个人行为和私人领域。公民权利是国家权力的本源，即无权利便无权力；国家权力又是私权利的后盾，即无权力的保障便无从享受权利，这是基于权利作为人们相互间的认可和承诺具有的脆弱性，容易受到外界的侵害；公私两权既此消彼长，又相依共生。
因此，“穷人经济学”之于中国从移植到根植的成功实践，要受制于包括弱势群体的居住权在内的诸权利改善的约束。其警示是：为这些弱势群体疏通恰当的制度化的利益表达渠道，或建立非制度化的为自己争取利益的较好方式，应“双管齐下”——政府自身的建设与公民社会的形成，构建有效的利益博弈机制，以理智地将财富的差别尤其是造成这种差别的规则确定在穷人不至于与富人决裂的限度内，从而奠定有序或和谐社会的民意基础。这样，从制度层面增加利己行为的成本，提高服务他人的收益，并提供一种公共选择机制，借以传达各阶层的利益诉求，监督政策制定执行的公正性十分必要。“穷人经济学”的居住权的实质，就是关于住房的制度安排，能否取得利益表达和社会稳定之间的平衡。
二、“居住权是基本人权”对于穷人的生存权意义
人权是人之为人所应享有的权利，其核心价值在于维护人之为人的基本尊严；人权的普遍性和平等性，则是这一核心价值的必然体现；而对弱势群体的保护，正是由人权的这种普遍性和平等性推导出来的必然结果。
纵观西方人权发展的三个阶段(三代)——自由权本位时期、生存权本位时期和发展权本位时期，第一代人权保障的是一般公民形式上的自由平等，反映了公民与政府的矛盾；第二代人权在给予弱势群体以更多的权利保障关注的背后，是社会强者与弱者的矛盾；第三代人权则呼吁给予人在“人一一社会”复合环境中的生态权利保障，反映的是人与自然的关系。特别地，只有当生存权成为人权，才会有保护弱者的呼声；也只有“住房是人类生存之必需”成为共识，才有住房保障之说。因而生存权作为一种弱势群体的保障权，其成立意味着国家或社会积极义务的设立。《世界人权宣言》及人权两公约等，也做了明确的规定。
显然，在我国的经济与社会转型阶段，维护弱势人群的基本人权应成为人权建设的首要任务；其主要内容当然是维护弱势人群的生存权；而将弱势人群的生存权化作“应有权利—法律权利—实有权利”渐进过程，基本前提则是使其获得与强势群体同等的获取住房等基本资源的机会——这正是“穷人经济学”的居住权的中国语境。
居住权，顾名思义，是公民享有的居住权利；追溯其法律意义，居住权最早诞生于罗马法中，是作为与地役权相对应的一种人役权而出现的。简言之，居住权在民法上最初是作为用益物权的一种而设立的，是基于保障社会弱势群体的基本权利而设立的人役权。笔者的居住权是指基于人之为人的权利而享有的满足其最低层次生活需要的居住和收益的权利，是公民的基本人权之一。首先，在“居住权是基本人权”的命题下，从应然的角度看，任何人(富人和穷人)都无一例外地享有居住权，这已得到《世界人权宣言》第25条的规定——人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务——的印证。但在一个分层的社会中，住房对于不同的阶层、群体、个人具有大不相同的意义。其次，在“居住权又是穷人的生存权”(这里及下述的穷人指绝对贫困者)的命题下，从实然的角度看，居住权并不主要是为社会的高收入阶层和已有充分住房的阶层提出的权利，而主要是为社会的低收入阶层，尤其是为那些依据自己的收入或凭借自己的努力仍然难以解决适当住宅的阶层提出的权利。对于穷人来讲，解决其“原生态”的民生问题，远比“画饼充饥式”的精神会餐现实又紧迫——住自然是其生存必不可少的物质条件。
以上阐述的基本意义是：政府和社会应该对低收入者提供住房的保障，从而使居住权这个对他们是应然的权利转化为实然的权利。当然，其间还有一个法定的权利确立并实施的过程。《公民权利和权利国际公约》第一条、《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条以及联合国《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》第一条等，都同样表达了关于居住权的基本精神。西方大多数国家也通过高位阶的法律明确保障居住权，如美国的《住房法》、《住房贷款法》、《住房再贷款法》，新加坡的《新加坡建屋与发展法令》、《建屋局法》、《特别物产法》。我国目前还缺乏关于居住权以及居民住宅的有关法律，这与“和谐中国”建设要积极稳妥解决中低收入家庭住宅问题的目标与要求不相适应。
因此，现代文明的国家政权，建立一种托底机制，切实解决低收入人群的住房问题，既是其政治任务，又是其法律义务。但也应明确，所谓“托底”，即政府作为和不作为的边界在于，是使“居者有屋住”，而不是“居者有其屋”。
据上分析，采用“供应冲击型”政策，即地方政府通过大规模地、集中供应以经济适用房(下称经适房)和廉租房为代表的保障型住房的行动，既能给畸高的商品房价以“致命一击”，又可理顺房地产的供应结构，不失为一种保证低收入人群安居乐业的较好选择。经适房制度起始于1994年住房制度改革，在应对东南亚危机，国内急寻新的经济增长点的政策考虑下，其在1998年被国务院第23号文确立为住房供应体系的主体；而在2003年的国务院第18号文的“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”的政策指引下，房地产业进一步确立为国民经济的支柱产业后，经适房则被定义为“具有保障性质的政策性商品房”。经适房的这种兼具公共性和商品性的“双栖”定位，为后来的变异，即其初有的公共性逐步为商品性所取代，埋下了伏笔。在所谓“城市经营”的理念下，在经济的房地产化、房地产化的市场化的双重挤压下，已成为市场博弈重要主体的地方政府，其理性选择就不言自明；况且，权钱交易的坏市场经济模式具有极强的自我复制功能，而一个不充分竞争的市场与贫富差别过大的社会，又不会自动形成均衡价格与健康的梯度消费。于是，经适房的最大的“适用”之处，就在于可以以“经济”之名行“不经济”之实。好在2007年8月出台的国务院第24号文，实现了经适房作为政策性住房性质的回归。
实践证明，既不“经济”又不“适用”的经适房，既已偏离了本应涵盖穷人的这一目标供应群，如果再大规模供应之，其直接后果不是正本清源，而是火上浇油——提高了其脱离穷人目标群体的偏离度。与其堵之，不如疏之——索性将其目标供应群扩展至中产阶层。经适房从早期的面向中低收入家庭，到后来变异为低收入甚至最低收入的“穷人的专利”，再到24号文以供应低收入人群而衔接廉租房的定位，最后到温总理新近在新加坡发出的“经适房要面向中产阶级”的重要信号，其供应目标群经历的这种演化过程表明，实现目标位的上移已不可逆转。中产阶层对商品房追求的有心无力而生成的拼凑型购买力(如大额房贷)对其收入流造成了严重的紧张感。这些衍生出的“房奴”，已凸显其家庭潜在的“破产”危机。鉴于此，将这一阶层纳入大规模的经适房计划内，既可大大分流商品房的购买人群和购买力，又可通过平抑商品房价，“变相”为廉租房体系建设出力。毕竟，商品房价的下跌引发的其它系列商品的连锁反应，会对穷人构成显性的或隐性的利好。
看来，经适房供应目标群的上述扩展与提升，离穷人是越来越远了。其实，将穷人的居住权问题，系于并不具备“穷人经济学”应有的道德关怀的经适房的解决，终归是不现实的。
四、构建真正适于并服务于穷人的廉租房机制
为穷人“量身定做”的住房应该是廉租房。遗憾的是，在过往的住房保障体系建设中，地方政府对此并无兴趣。2007年上半年，全国仍有70多个地级市仍未建立廉租房制可见一斑。24号文在确立新的“政府+市场”的双轨模式下，性地将廉租房提到了前台，凸现了解决穷人居住问题的紧迫性。特别一提的是，廉租房的供应目标群从“最低收入”到“低收入”的定位转变，既彰显了政府日渐增长的财力，又可能会造成廉租房真正瞄准穷人的难度。因为目标范围的扩大，会无形中造成靶心的游离和分散，从而增加了对其中某一特定目标瞄准的困难。
看来，在确立廉租房仍为瞄准穷人的主选的政策基调下，构建真正适于并服务于穷人的机制特别是甄别、核准和退出机制是关键。甄别、核准机制的建立，在于构建一个严格的人口收入评估机制，以辨别分享廉租房这一公共福利的身份，从而实现精确的和公正的管理。在香港和欧美等国家和地区，由于有严格的收人认证体系，通过纳税、申报以及银行联保等，政府可以方便地进行身份认证，以有效解决低收入人群的住房难题。由于我国的信用文化的沦落、个人征信系统建设的长期滞后等原因，个人或家庭身份和收入的识别仍然是重大瓶颈，其主要表现是：其一，难以、合理、动态地确定并对应于廉租房的家庭收入线量化标准。目前的划线标准都是根据各地实际情况制定的，其巨大差异性和动态性是在适应地方实际的表象下，驱使穷人不断向低收入者评估标准升高的地方流动，造成这些地区的住房矛盾愈益紧张，从而不利于全国性的平衡。其二，难以建立严格的资格审查、登记及征询、公示制度。国外成熟的做法，大多是单独设置专门的保障型住房的管理部门，而我国却缺位。这使廉租房的整体功能被各自为阵的部门肢解。应通过一个统一组织的资源整合，形成合理分工的格局。原则上，应建立应保对象的专门档案，并动态跟踪其相关信息；初定后的保障对象名单应向社会公告，以征询意见。关于退出机制，要建立复审制度，每隔一定时间对原保障对象进行重新认定，只有符合条件的方可继续享受廉租型住房。当有原保障对象脱贫脱困后，应有一种激励加约束的机制，引导或要求其搬出，以让更需“雪中送炭”的人入住。
总之，廉租房问题的本质，是政府究竟将以多少资源用于买不起经适房的弱势人群的问题。这个公共选择问题理应在广泛征求意见的基础上，通过听证会或地方人民代表大会等公共程序，寻求一套公平合理的解决办法。
