从经济全球化对中国的影响看税制改革的取向

　　一、全球化
　　（一）什么是经济全球化 
　　９０年代以来，“经济全球化”几乎成了世界各国的一个“日常词汇”。但“经济全球化”这个词，至今没有一个公认的定义。从生产力的角度分析，经济全球化是一个进程：一方面在世界范围内各国、各地区的经济相互交织、相互影响、相互融合成统一整体，即形成“全球统一市场”；另一方面在世界范围内建立了规范经济行为的全球规则，并以此为基础建立了经济运行的全球机制。在这个过程中，市场经济一统天下，生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。因此，经济全球化应是指生产要素跨越国界，在全球范围内自由流动，各国、各地区相互融合成整体的历史过程。 
　　（二）经济全球化的成因 
  　经济全球化的形成涉及到国家经济体制、趋利动机与技术进步等因素。 
　　1、世界各国经济体制的趋同消除了经济全球化发展的体制障碍。在今天的世界上，只有选择市场经济体制，才能加快本国经济发展的速度、提高本国经济的运转效率和国际竞争力。
　　2、微观经济主体的趋利动机推动了经济活动的全球化发展。商品与生产要素的价格在世界的不同地区是不可能完全相等的。这种地区性差价的存在则为企业提供了进行全球性套利的空间，于是，便有了对外投资、技术转让，以及企业生产过程的分解与全球配置。正是企业出于套利动机的这种全球性扩张，推动了经济全球化的发展。
　　3、信息技术的进步降低了远距离控制的成本。远距离控制的成本主要是信息成本，在信息经济时代的今天，多媒体技术的发展与经济的诞生，使得这种成本大幅度下降，从理论上来讲，对于一家有能力进行全球扩张的企业来说，它的活动范围可以达到世界的任何地方。
　　（三）、经济全球化是一把“双刃剑”。
    全球化发展到今天，既促进了全球资源的有效配置，推动全球生产力大发展，加速世界经济增长，为少数发展家追赶发达国家提供了一个难得的历史机遇的同时，也加剧了国际竞争，增加了国际风险，并对国家主权和发展中国家民族造成了严重冲击，带来了穷国、富国之间不平等加深等一系列问题。
    1、各国经济主权的独立性正面临日益严峻的考验。欧盟经济体发展的历程表明，随着一体化程度的逐步提高，各成员国经济主权独立性则不断下降。各成员国的财税和货币主权已逐渐让渡给超国界的欧盟协调机制。对于欧盟以外的世界其他国家来说，在经济全球化的过程中，其经济主权（特别是在财税和货币政策方面）的独立性，同样面临越来越严峻的考验。这种考验大致有两种不同的形式。一种是经济主权的主动让渡。从关贸总协定（现为世界贸易组织）的历次减税和贸易自由化谈判，到发生危机的国家为了得到国际货币基金组织的援助被迫进行的经济调整，都是一定程度上的主权主动让渡。另一种是跨国私人经济力量对经济主权的侵蚀。其最为典型的例子就是跨国公司利用转移定价（TransferPricing）进行避税，以及在汇率动荡时期，一些投机基金常常是大规模货币投机的主要责任者。显然，在经济全球化过程中，大量利用外国直接投资的国家在这方面付出的代价应当引起人们高度重视。 
    2、全球经济的不稳定将成为一种常态。在“经济全球化”过程中，各国经济的相互依赖性空前加强。不少国家的对外贸易依存度已超过30％，个别国家则达到了50％－60％。在这种环境下，经济波动和危机的国际传染便成为经常性的而且是不可避免的事情。任何一个国家的内部失衡都会反映成为外部失衡，进而很快影响到与其具有紧密贸易和投资关系的国家，最后极有可能将所有国家不同程度地引入失衡与危机的境地。作为一种超越国界的巨大的金融力量，国际游资一次又一次地扮演了全球性金融动荡的制造者或推动者，扮演了危机传染的主要媒介物。
    3、全球范围内的贫富差距正进一步扩大。如前所述，经济全球化本质上是一个全球范围内的市场化过程。这个过程中，竞争创造了效率，同时也使财富越来越向少数国家或少数利益集团集中，导致贫富差距的扩大。造成这种差距扩大的具体原因是多方面的。虽然几乎所有参与全球化过程的国家在不同程度上从中受益，但并不意味着利益均沾。
　　尽管如此，但是经济全球化是一个不以人的主观意志为转移的客观进程，任何一个国家既无法反对，也无法回避，唯一的办法是如何去适应它，积极参与经济全球化。对于一个已经走上开放经济道路的国家来说，它所面临的问题不是要不要全球化的问题，而是如何实行正确得当的政策，采取有力的措施，争取在全球化的进程中获取更多的利益，降低经济全球化进程中的成本支付。尽力减少由此带来的各种风险，维护国家主权和经济安全。
　　二、经济全球化的税收效应  
　　经济全球化这一进程一方面是世界范围内资源优化配置的过程，另一方面又是对国家税收主权侵蚀的过程。在经济全球化背景下，主权国家税收政策的调整在微观上对商品和要素的国际流动产生影响，在宏观上则影响本国及相关国家的财政收入。 
　　（一）经济全球化对国家税收主权的侵蚀 
　　经济全球化不仅正在深刻地改变着国际经济的面貌，而且侵蚀到国家的经济主权，作为经济主权主要表现形式之一的税收主权，这种侵蚀主要体现在： 
　　1、跨国公司对国家税收主权的侵蚀 
　　随着跨国公司的发展，国际贸易方式发生了重大的变化。据估计，目前国际贸易中大约有50％实际上是发生在跨国公司的子公司之间。这种由母公司统筹管理的“公司内部贸易”和转让定价行为，是国际偷避税的主要部分，对有关国家的税收收入造成了极大的侵蚀。 
　　2、国际资本市场对国家税收主权的侵蚀 
　　如前文所述，国际游资的流动使汇率的动荡不定成为国家乃至地区的常态，而汇率的动荡不定，尤其是突发性的和大幅度的升降，会对一国经济的稳定增长形成巨大的伤害，并进而影响到国家税收收入和税收政策的有效性。 
　　3、经济贸易区域化及国际税收协调对国家税收主权的侵蚀  
　　经济贸易一体化区域组织，都是由成员国政府按照规定程序签署文件并经法定机构批准而组成的。在组建一体化组织的成员国政府与共同机构之间，客观上已经发生了权力的转让与受让，成员国在已让渡权力（包括一部分税收主权）的范围内，必须以被管理者而非管理者的身份来行事。经济贸易区域一体化对于国家税收主权的侵蚀，在欧盟的发展历程中表现得非常明显。国际税收协调发生在以政府机构为中心的上层建筑领域，因而更加直接地涉及国家税收主权问题。与参加区域化组织一样，成员国无不以以让渡一部分税收主权、承认并服从国际税收协调的权威性为前提。在协调的范围内，一国的经济活动和税收政策已不再完全仅仅由本国政府来管理和制定，而必须遵从协调组织的决议和规则。
　　（二）经济全球化使税收政策趋同，减弱了政府运用税收政策工具的有效性
　　经济全球化具体内容上表现为商品和要素的日益扩大的跨国界流动，这些经济要素的流动对各国依托于封闭经济的传统政策和制度造成了很大冲击。纳税人的消费也不再局限于其居住的国家。一国有可能将其他国家的消费吸引到自己国家中来，并对这种消费征税，从而增加税收收入。一国居民若将储蓄存在国外，可能会少缴利息税。消费者会在不同国家的商品之间作选择，厂商会在不同国家的生产要素之间作选择，居民会在国内与国外的储蓄与消费之间作选择等等。随着商品以及金融资本等要素在全球范围的自由流动，使得不同国家在相关领域间的税负趋于均衡。否则，税负的差异将导致要素或税基的流失，从而导致税收的流失。这其中最明显的是资本，在资本的跨国流动显著增强的条件下，一国政府自由提高资本税收的能力明显受到限制，因为如果一国家税率太高，资本将从该国流出，或当某一国家试图对某些种类的资本所得征收预提税时，就有可能造成资本的大量外逃，由于害怕税基外移，政策制定者就有可能犹豫不决，从而减弱了政府运用税收政策工具有效性。
　　（三）国家之间的税收关系——适应、竞争、合作和协调 
　　经济全球化和市场经济的普遍确立，政府经常会由于竞争的原因被迫效仿其他国家的做法。不同国家在税率、税基等方面的差异促使跨国企业在世界范围寻求“套取税收利益”的机会。一方面，纳税人追求自身利益最大化的行为不可避免地会对相关国家的税收收入、经济效率以及税制的公平产生影响；另一方面，一国政府为追求本国收入的最大化有可能以牺牲他国收人为代价。随着经济全球化程度的加强，后者的矛盾将更加突出。因此，在经济全球化的进程中，政府与政府之间围绕税收利益而相互适应、竞争、合作和协调将是这一进程中的关键所在。 　　三、适应全球化的税制改革
　　（一）调整完善税收政策，发挥税收政策在宏观经济中的调控、导向和杠杆作用，引导投资，促进公平竞争
　　1、首先是积极推进内、外资所得税税制统一，对现行现行所得税税收优惠政策进行调整。
　　现行税收优惠政策存在的问题主要有：
    （１）优惠手段单一，政策效果模糊。我国税收收入大部分来自于流转税，而涉外税收优惠却集中在所得税上，直接优惠较多，间接优惠较少，着力点是减税免税和低税率，表面上看优惠幅度很大，实质上是政策性的资源浪费，如：我国在税收优惠的操作上基本采用降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠措施。这种方式是针对企业利润进行的,主要适应于盈利企业,而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大。又如：对外商投资企业的税收优惠，外商并不是税收优惠的真正受益者。西方国家大多实行税收抵免而非税收饶让，对来自这些国家投资者的减免优惠，就转化为投资来源国税收的增加，纳税人并未真正受益。我国反而因这些税收优惠而大大降低我国税收优惠的效益与质量；另外,优惠期从获利年度起开始,企业通过人为推迟获利年度、利用不断的变换地点重新开业“接力优惠期”、实行假合资、假新办等手段,很容易进行偷逃避税,不利于规范管理。
    （２）产业导向过于简单化，目标不清晰，对投资引导作用不强。税收优惠政策都应当目标明确，能正确引导资金流向，具体到扶持何种产业和行业等等，以促进经济的，发挥税收政策在宏观经济中的导向和杠杆作用。当前我国经济的主要课题是促进经济结构调整和产业升级，增强经济的竞争力。而我国现行的税收优惠政策，只对农林牧等几个行业的特殊优惠进行了笼统的规定，对其他行业则不分产业性质实行优惠政策，从而在不同的风险与技术投入下，不同行业承担同样税负，使产业导向模糊，未能有效地引导资金尤其是外资流向我国急需发展的朝阳产业。若不适时调整税收优惠政策的有关规定，随着外资的进一步涌入只会加剧我国现有的经济结构的矛盾。
    （３）税收优惠政策上存在“税收歧视”现象，缺乏统一性。具体表现为外商享受“超国民待遇”。内外资企业享受的所得税税收优惠不同，外资企业较内资企业享有更多的税收优惠。且外资企业免征地方所得税、城建税、附加等税。这些大大削弱了内资企业的市场竞争力，长此以往必将危及民族的生存与发展。 
　　（４）区域性优惠层次过多。并在一定程度上导致了地方政府为扩大本地区吸引投资，越权减免，扩大优惠，造成事实上的下级政策操作主体侵权状况。在一些地区之间形成“税收优惠大战”，将税收优惠作为与其他地区竞争的手段，无原则地盲目减免，严重损害国家经济利益，扰乱经济秩序。
　　税收优惠政策的调整策略
    （１）改进优惠方式，加强间接优惠的调节力度。我国目前的税收优惠政策以直接优惠为主，优惠形式单一，应丰富调节手段，在保留并完善减免税这种直接优惠的基础上，逐步增加间接优惠，从而使优惠形式多样化。可以借鉴国外经验从以下几方面予以调整：分行业准许加速折旧回收投资；实行投资抵扣，对资本投资可按其投入额依照规定比例计算的金额抵扣当期应当缴纳的所得税税额；费用扣除，规定特定范围费用开支的应纳税额扣除，如科技开发费用可在当期应纳税额中全额扣除；特定准备金，是为减轻企业投资风险而设置的资金准备，如可允许企业按一定的比例提取科技开发风险基金以弥补科研失败造成的损失等。间接税收优惠的特点是对税收的间接减免，表现为延迟纳税行为。这种形式是允许企业在合乎规定的年限内，分期缴纳或延迟缴纳税款，是资金使用在一定时期内的让度，其税收主权并没有放弃。
    （２）将优惠的目标，统一到贯彻产业政策上来。税收优惠政策实施要以国家产业政策为导向, 以正确引导投资方向,优化产业结构布局。在对待不同产业的发展上，采取不同的税收政策。具体做法是，按照国家产业发展序列要求，对能源和原材料工业、交通运输和通讯业、农林水利等基础工业和基础设施、高新技术企业、知识产业以及其他急需发展的产业和项目，可根据需要给予不同程度的税收优惠。对高新技术、知识产业应实施全方位优惠政策,以加大科技投入,加快科技发展。对一般加工工业，特别是劳动密集型产业，则属于控制发展范围，不应再予优惠，同时还应鼓励资源综合利用、生态环境保护等项目的投资，并考虑制定鼓励国外风险投资资金进入国内投资高新技术的优惠政策。
　　2、其次对增值税的政策进行调整。
　　现行增值税不利于我国的产品与进口产品进行公平竞争。我国现行的增值税是国际上极少采用的生产型增值税，对计入企业购入的固定资产不许抵扣，所以存在重复征税问题。目前，国际上实行生产型增值税的国家只有中国和印度尼西亚，除此之外，国际上征收增值税的国家都实行消费型增值税，即生产应税产品所耗用的全部外购物质消耗均不再征税，只对产品的增值部分征税。这种生产型增值税，使我国企业的实际整体税负高于规定的税率。
　　我国增值税下一步改革的取向
　　（1）实行消费型增值税。我国要加入世界贸易组织，就要进一步降低关税，必然会对我国的民族经济产生相当大的冲击。实行消费型增值税，对国内产品总体而言，可在保持原税负的基础上，扩大扣除范围，适当提高税率。而对于进口产品来说，无论实行生产型增值税还是实行消费型增值税，计税依据不变，税率提高，税负会增加。这可大大缓解因大幅度降低关税税率而对国产品的压力。这种增加进口产品税负的方式，属于一国国内税制的变动，是一种公平税负的税制改革，不在WTO原则的调整范围内，并且消费型增值税是多数征收增值税国家的选择。实行消费型增值税还有利于规范税制，降低税收成本，减轻现行增值税对专用发票的依赖。
　　（2）扩大增值税的征收范围。可以考虑将增值税的征收范围扩大到建筑安装、交通运输业、邮电通信业等原征收营业税的行业，这样一来，各工业行业都可以增加增值税的扣除额，可在保持或降低原税负的基础上，适当提高税率，增加进口产品的税负。对于国产品来说，无论是在国内与进口产品进行竞争，还是出口后在国际市场上进行竞争，都可以提高其竞争力。
　　（二）适应经济全球化的发展趋势，建立国际税收管理新机制
　　随着经济全球化不可阻挡的发展，跨国公司业在迅速发展，它带来了国际税收分配、协调等一系列问题。中国现有的针对跨国企业和跨国经营活动的税收管理将面临巨大挑战。这种挑战主要表现在三个方面：首先，跨国公司具有较高的管理水平，通常高新技术和知识经济含量较大，相应地对中国的税收管理水平、技术水平和人员素质都提出了更高要求；其次，跨国公司交易复杂，反避税任务更加艰巨，目前中国有关转让定价的税收制度尚不完善，虽然已经与六十六个国家签订了税收协定，但是协定执行中的税收协调与征管合作仍有待加强；第三，目前对中国国内企业的海外投资也没有形成有效的税收管理机制。这些就要求我们按照征管改革的总体规划，建立对国际税收专业化管理的新机制。这个新机制包括研究、制定针对跨国纳税人及跨国交易的税收规范管理，进一步改进跨国经营企业纳税申报体系，建立完整的信息库；继续加强审核评税工作，全面实施并不断改进税务审计规程，开发应用软件，形成针对大型跨国企业的化管理能力。