浅析BOT融资项目中的政府角色问题
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
【论文摘要】BOT是世界上普遍采用的大型基础设施建设融资方式 ,我国部分省(区)市在这方面已进行了有益的尝试 ,但仍处于摸索和试验阶段 ,在管理和上还没有完善的规章和办法。在众多不确定的和未知的复杂程序细节之中 ,政府和私人组织的一致努力以及适宜的政策、法律和环境是必要的 ,本文将明确讨论在BOT项目正常实施过程中政府所需处理的问题。
0引言
BOT是在国际上近十几年兴起的一种基础设施建设的融资和项目管理模式，是一种利用外资和民营资本兴建基础设施的很有前途的新模式。BOT是Build-Operate-Transfer的缩写形式，中文可直译为建造—运营—移交，代表着一个完整项目融资的概念，主要用于基础设施的建设。这种方式是指一国财团或投资人作为项目的发起人从一个国家的政府获得某项基础设施的建设特许权作为项目融资的基础，然后由其独立或联合其他方组建项目公司，作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，偿还债务。在特许期满之时，根据协议整个项目由项目公司无偿或以极少的名义价格移交给东道国政府。可以运用BOT模式建设的基础设施项目包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等。
BOT融资项目由以下三部分人员组成：项目的发起人(项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司)，项目经营者和项目的贷款机构(包括由商业银行组成的贷款银团，政府的出口信贷和世界银行和地区性开发银行等)。许多家正是处于采用BOT计划实施项目采购的初级阶段，详细讨论有关政府在BOT项目管理方面的实践是很缺乏的，而对于研究在BOT模式下进行基础设施建设的政府实践是非常有意义的，本文将通过研究国外成功和失败的BOT项目的实践，论述政府在BOT项目中应扮演的角色。
1融资项目的难点和缺陷
随着发展中国家经济的突飞猛进，在基础设施开发中的花费也逐年提高，而亚洲国家在此项支出中的比例更大。在筹集公共基金和进行国外债务融资的过程中，已经出现融资瓶颈的发展中国家开始对BOT项目融资方法产生浓厚的兴趣。但是#$%融资方法也存在许多不确定性和风险，除非工程所在国政府给予必要的支持，准备合适的法律机制和理想的贸易经济环境，并且提供一个平衡的风险回报结构的担保机制，否则就无法成功的实施BOT项目。
一方面，由于基础设施项目的低回报性和高风险性，如果没有政府的充足担保，私营组织大多对政府设计的BOT项目兴趣不大，最终导致这些项目的夭折。例如1996年5月土耳其政府计划了179个总价值324亿美元的BOT项目，但由于私人组织和政府之间缺乏协调，并且土耳其政府也不愿意提供经济不稳定和环境可能带来的风险的担保，最终只有四个价值大约12.6亿美元的发电站项目得以实施，而许多紧急能源项目和设施项目都没得以实现。另一方面，即使工程所在国政府愿意在项目开始时提供充足的担保，如果在项目的实施过程中不扮演好保证项目质量、效率和用户满意的积极角色，项目也是很难达到最后的成功。例如，泰国曼谷高架铁路运输系统和老挝的Tha Ngone大桥项目的失败主要是由于政府在某些问题上处理不当而导致没有实现预期的双赢目标。
2政府在BOT项目的风险分担和管理中充当重要角色
BOT项目不仅是一种把风险转移给私营组织而摆脱了所有责任来发展基础设施项目的策略，相反，应该通过BOT项目更好的合理分担风险而达到控制风险的目的。对于一个BOT项目来说，法律、政治、贸易环境的支持以及合适的政府担保是非常必要的。
2.1合适的政府担保是BOT项目顺利实施的必要条件为了进一步促进私人组织在#$%项目中的投资，政府可以针对确定的经济风险而提供一个项目所独有的灵活的担保。以下是可供政府和项目参与者选择的能够消除投资者预期风险的担保方法的部分选择：·最小收入流担保·项目收入汇回担保·通货膨胀担保·免税期、税收减除和原材料与设备进口关税的减除·如果出现新的法律和规范或变更而影响投资的情况，政府给予补偿·出现不可抗力，特许期限延长!产品（例如水、电等）销售的担保·原材料供应担保·房地产开发和现有设施的使用权·竞争可能性担保
例如，在马来西亚的850公里长的南北高速公路BOT项目中，政府对特许权所有者提供了因车流量不足和外币汇率与利息率变动而造成的损失的担保。
2.2健全的法律环境是BOT项目得以顺利实施的重要保证私营组织愿意参与到基础设施的BOT项目中的另一个先决条件便是适于BOT项目运行的合适的法律环境。所以为了吸引私营组织，政府必须规范法律和规章制度以及财政环境。每一个BOT项目都存在一个政府和投资者之间的特许权协议，如何处理争议是要事先考虑的一个关键问题，应该选择工程所在国政府和投资者都接受的最好为第三方国家的中立的仲裁者，以增加项目参与者的信心。而且，应当避免法律和程序上的过度管制，因为过度管制也会给BOT项目带来负担，甚至导致BOT项目的失败。例如，在英国进行一条公路干道的建设本来只需要:到!年，可是由于漫长的计划和调查过程的拖延，从考虑建设到最终交付使用通常需要15年的时间。英国官方为了激励BOT项目的顺利开展实施了一系列的措施，减少规定的在项目最初发起人提交的详细文件的数量，并且在详细设计之前提供更多的咨询服务，在项目最终确定之前举行简短但正式的听证会，等等。由于英国政府的积极主动、公众的大力支持以及先前奠定的良好基础，英国议会在1987年7月通过了“隧道法案”，该法案从提出到通过仅仅用了16个月。为了鼓励私营组织的投资，政府应该对投资者提供必要的保证，为其在那些最初得到政府支持而在随后的调查中取消的项目所产生的费用给予补偿。
2.3稳定的政治环境和良好的政府信誉是BOT项目成功实施的前提中央政府即使不直接参与BOT项目，也应该起到权力机构应有的官方监督作用。如果在国家政府和省/市政府之间，或者不同地区的政府之间存在着分歧，某个专门的中央政府机构应该起到协调关系和调节冲突的作用，并且保证私人参与者不会独立的应对这些类似的问题。例如中国的BOT投资发展公司和菲律宾BOT中心，在国内基础设施项目中有效连接外国投资者与政府实体和国有部门，确实起到了一定的桥梁作用。而且，政府需要转换姿态，摒弃传统的限制，提供开明的、具有活力的前景，以最大的努力为BOT项目的实施协助私营组织的活动。由于BOT项目的特许期通常远远超过一届政府的任期，因为政府对特许经营权协议的撤销风险极大的削弱了私人组织对BOT项目的兴趣和信心，因此投资者需要政府提供一种关于政府换届后可以对最初的特许权协议进行展期的保证。
2.4提供有竞争力的投标环境以选择合格的投资者为了实现BOT项目的最佳效果并且便于选择合格的开发商，政府应该采用比较有竞争力的BOT项目的招投标过程与协议。BOT项目的实施应该在一个透明的环境中进行，以确保公平竞争，避免在投资者选择上的徇私舞弊行为。BOT项目的投标的费用远远高于传统的项目。Birnie.将BOT项目与传统项目的投标费用进行了比较，大约是其的4-10倍。主要是由于必要的评估、长期的订货以及复杂的合同和财务管理所带来的较高成本。因此，为了鼓励更多的投资者的参与，政府应当提供关于BOT项目的详细信息(包括政府的评标标准和程序)，以便于参与者进行更好的投标准备。如果该项目不是由于投标者的原因而中断，政府至少应该补偿中标者的投标费用。而且，应该鼓励投标者提供针对该项目的可供选择的方案和独特的意见，以便于找到最佳的项目实施方法。
2.5国内良好的资本市场发展将有利于BOT项目的实施与发达国家相比，发展中国家缺乏成熟的资本市场。强大的国内资本市场使私人开发商和投资者很便利的从机构借到资金而进行无追索的项目融资，并且可使项目最终在资本市场上发行上市。例如，通过BOT协议开发的收费公路项目，可以通过一定的运作将其上市，以获取进一步开发项目的资金流。 3规范的项目实施措施是双赢目标得以实现的重要保证
前面的讨论表明了政府对BOT项目进行、贸易和财政上的风险的担保是十分必要和必需的，而且，政府还应提供一个良好的投资环境，以促进私人组织参与基础设施项目的投资。然而，私营组织投资最终还是以营利为目的的，是不会主动保证项目的质量和效率以及对公众的良好服务的。因此，政府在BOT项目中应该保持一个有力的角色，积极参与进行项目的确定、可行性分析、投标邀请、标书的评审、投标谈判、特许权授予、设计和建设质量的检验，以及有关项目运营情况和服务质量的持续性监察，等等。下面从几个主要方面进行一下进一步的论述。
3.1项目的可行性研究与分析基础设施项目分为短期和长期项目，首先政府应该对整个基础设施建设有个宏观的规划，明确未来基础设施项目实施的范围和优先权。根据国家财政上的收支情况，政府应当制定出动员私人资本参与开发基础设施建设的比例。当一个项目确定要通过BOT方式进行开发时，政府应该对项目的BOT方式的可行性进行评估。应该仔细的评估社会的、政治的和环境的影响，除此以外还有财政上、上和技术上的可行性，而且还要充分估计间接费用，例如不利环境的影响和重新安置住户等等。在必要的方面，应该构想一下整顿和缓解的措施，有些BOT项目的采购通常要承担较高的价格和关税，而私营组织可能会将这些超额成本转嫁公众，因此，政府应该注意项目的社会可接受性以及公众对服务价格的负担能力。一些BOT项目由于忽视了公众的反应，而最终被取消，造成了巨大的损失，例如泰国的BETS项目。国家的主要设施被国外公司长期的控制可能会影响到国家的安全和独立自主，因此国家安全敏感项目(例如跨越国界的项目)通常不考虑采取BOT方案。分析BOT项目在财政上的可行性，应该运用评估工具，例如投资回收期、净现值等表明项目的财务特征的指标。
3.2选择合格的私人合作者关系到BOT项目是否成功的另一个重要问题便是要选择一个最合适的私人合作者，该选择可以通过一个竞争性的招投标过程来实现，包括项目发起和目标的识别、资格预审、标书的评审、合同谈判以及特许权的授予，等等。在标书的评估和谈判过程中政府应当组织一个评估小组来专门进行标书的评估，其小组成员应由从相关部门中抽调并专门聘请一些相关领域的专家和顾问。每一个部门抽调上来的人员负责标书中自己领域内的项目的鉴定和评估，而主管项目的部门负责协调研究小组内成员，并回答投标者的询问。在尽量达到公众的满意的前提下(例如减少收费)，政府同投标者澄清谈判，随着谈判的进行更新投标估价，并且根据投标者的让步来修订标书。一旦完成最终的评估，执行委员会推荐可供选择的投标者，来进行更进一步的关于特许权协议的最终条款和条件的谈判。
3.3实施项目的持续评估在确定了合格的私人合作者以后，通过特许权协议建立一个公私合营的合作方式。政府应当在项目中继续其积极的作用，并且专注于项目的整个实施过程。
4结论
公共资金和先进技术的缺乏以及其他一些限制约束使家的政府转向了向私营组织寻求开发基础设施的资金，BOT方式可以看作是一个不需财政拨款进行基础设施建设的有效的融资方式。虽然BOT项目的实施面临着许多无法预见的问题与困难，其开展需要有利的法律、政治和经济环境，以及独特的公私合营的合作关系。政府作为项目的发起人，在创造这些必需条件和巩固这种合作关系的过程中扮演一个关键角色。对于BOT项目，政府有两个比较主要的义务：一是有效地吸引进行国家基础设施建设所急需的资金；二是确保有效的使用私人投资以满足公共利益的需要。因此，一方面政府必须创造一种有利的投资环境使投资者觉得可以从中获得一定的具有吸引力的收益；另一方面，政府必须确保项目得以有效的实施，并能提供良好的服务。
除此以外，在长期的国家发展策略中，政府应该实施一个可行性预研，通过详细的可行性研究来决定各个时期采用BOT方式的项目，以及所需提供的担保类型。良好的评标程序是选择合适的投资者的至关重要的因素。此外，政府还应该追踪整个项目发展的全过程，并扮演积极的角色以确保政府和私营组织的双赢。这些不仅需要早期的和持续的在项目中的资金投入，还需要及时沟通与交流以及高质量高效率的管理措施。
