试论发展农村养老保障事业

　　三、多渠道筹措资金。建立完善的农民养老保障制度

　　农村养老保障的建设与完善取决于多种因素，但是资金困难是目前农村养老保障客观存在的一个非常现实的问题。尤其是农村社会养老保险制度的实施，如果主要依靠农民个人缴费积累，一则会失去社会保障的意义，二则由于缴费标准太低，难以满足老人的养老需求，很难真正达到保障的目的。农村养老保障事关农村社会的发展稳定，应该从全局的角度，从统筹城乡社会经济发展的角度，多管齐下，解决资金筹措问题。

　　一是要从根本上加快农村自身经济的发展，提高农民收入，增强农民对农村养老保障的经济筹措能力。这是根本之道，但是由于我国历史的原因和农业自身的特点，决定其在短期内难以实现。因此，必须从政策和措施上加大力度，从根本上不断解决增加农民收入的问题。

　　二是国家在加强农村养老制度建设、完善法律法规的同时，在家庭养老作为农村最主要养老方式的现实情况下，国家有责任帮助农民承担一部分家庭的养老负担。就此而言，可以采取对农村老人给予养老适当补贴的制度，缓解农民的养老问题。而且目前国家的财政状况也有能力负担部分农民养老补贴所需的费用。根据2006年《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，截至2006年6月1日零时，60岁以上的老年人口总数为14657万人(按国家统计局公布的数字，到2006年底增长为14091万人)。其中，城市老年人为3856万人，占26．3％；农村老年人10801万人，占73．7％。如果国家补贴覆盖全国所有的农村老年，以每人每年补贴300元，大概每年需要324亿元；如果覆盖一半，大概需要162亿元。如果国家逐步地让农村老年人享受到国家的养老补贴，可体现农村老人分享经济社会发展成果的权益，有利于促进和谐社会的发展。

　　三是针对一些特殊的农民群体，可以采用一些特殊的养老政策。对不同的农民群体采取有所区别的养老政策，有助于恰如其分地解决农民养老的实际需求。这里有两点需要特别的注意。其一，对被征用土地的农民可以采取以“土地换保障”的政策，即将城市化过程中失地农民的土地转让费用于充实个人养老账户，并将其纳入社会养老保障体系。具体地说，就是将现行的土地征用费一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，或将农民承包的集体土地以承包权人股，按股份领取股息，以股息来补充养老。

　　同时，对进城已达一定年限的农村人口，其在家乡所承包的土地要实行有偿转让制度，割断他们与土地的联系，并将土地转让所得用于填补他们个人养老账户，同时将其纳入城市社会保障体系。其二，国家对农村的计划生育家庭应给予必要的补偿和奖励，把控制人口增长与农村养老保障结合起来。这种做法，既有利于维护计划生育政策的稳定性、连续性，又可以缓解农村家庭养老方式与社会保障之间的矛盾。在这方面，广东已经积累了比较成功的经验，率先在全国创建了以多层次奖励制度、多形式帮扶救助制度、多渠道优惠优先政策、多样化社会保障和养老保障政策以及必要的社会制约制度为主要内容的计划生育利益导向体系。

　　对实行计划生育的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、教育、培训、就业、就医、养老、住房等方面给予照顾的优惠政策。比如，《广东省农村部分计划生育家庭奖励办法》规定，本省农业户口中男性年满60周岁、女性年满55周岁以上，只生育(保养、收养)一个子女、生二女及婚后未生育的农村居民，按每人每月80元标准发放计划生育奖励金，直至本人身故为止。广东的这种做法，对于全国农村地区尤其是发展水准较高的农村地区具有一定的示范意义。

　　四是要重视发挥集体经济、社区在农村养老保障中的作用。在鼓励农村集体经济、社区发放养老补贴、增加养老积累的同时，还可鼓励其为基层投资修建养老院、敬老院、老人活动室，开展农村社区服务工作，提高农村老人的生活质量。对于一些经济发展状况比较好、已经具备了这种能力的农村地区来说，更要加大这方面设施的建设力度。

　　四、加强政府责任，重视农民的权利

　　享有社会保障是中华人民共和国公民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为一项基本权利，社会保障应该为社会个体成员所平等享受。但这种权利的行使往往需要一系列的配套制度作保证。不能否认的是，在这方面城乡居民有着明显的差距。基于对城镇职工社会保障权利的尊重，国家给他们构建了一系列的制度如社会保障制度让他们能够享受到社会经济发展的成果，而农民由于缺乏类似的制度给予社会保障只能望而兴叹。农民的社会保障权利被国家以财力有限、农民土地保障和家庭保障为借口给剥夺了。当前我国的养老保险制度仍然是延续了长期以来形成的城乡二元格局，即城镇居民享受国家和企业提供的养老保险，农村的养老保险资金的筹集则仍然是以个人缴纳为主。农村社会养老保险作为一种社会保障制度的一个重要组成部分，其核心也应是国家保障和政府行为。国家应该遵循社会性和公平性的原则，确立城乡一体化的社会养老保障制度的长远目标。

　　在现阶段，对于作为一种社会政策的农村社会养老保险制度，政府应该承担起自己应承担的责任。首先，政府应在现有法律法规的基础上制定同农村社会养老相关的规章、政策和措施。其次，要承担起必要的经济责任。目前我国农村是处于一种“未富先老”的非正常状态，需要政府提供更多地资源补充，否则制度建设很难开展，更谈不上持续发展下去。但是，在现行农村社会养老保险政策中，政府要承担什么样的经济责任，一直没有明确。因此，在农村社会养老保险实施中，除有极少数地方政府对农民参保予以补贴性支持外，绝大多数地方对农村社会养老保险没有承担任何经济责任和经济支持，有的地方政府甚至不为农村社保机构提供经费，造成社保机构的经费只能从保费收人中提取管理费，即由农民承担，这极大地挫伤了农民参保的积极性。所以，目前政府除加强法律法规的建设外，最重要的是必须承担起一定的经济责任。政府有必要通过制度明确规定农民养老保障中的财政出资比例，并将此笔资金存入农民的个人账户，从经济上给予资助。对没有乡镇企业和资金严重匮乏的贫困地区，政府在政策和资金上应给予更多地扶持，以保持全国范围内农村养老保险待遇的相对公平。