试论中国养老保障体系改革状况与创新思路

　　(三)制度不健全
　　这既体现在支柱之间发展不平衡，也体现在基本养老保险制度存在多重分割现象。从多支柱发展情况来看，中国在1997年就提出建立多支柱养老保险体系的改革目标，但目前，仍然是基本养老保险单兵推进，第二支柱、第三支柱等市场化手段发展滞后，所占份额比较小，没有在体系中发挥其应有的作用。2006年城镇基本养老保险基金收入6310亿元，而同时期，企业年金规模约为900亿元，包括团体养老保险和个人养老保险在内的商业养老保险规模为626亿。中国人均持有长期寿险保单仅0．1件，远低于发达国家1．5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重，基本养老保险负担过重，这种格局严重影响了养老保险体系整体功能的发挥。从基本养老保险层面来看，存在城乡、区域、人群等分割的局面，目前中国对公务员、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度，保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。

　　(四)政府与市场的职责不明晰
　　在很长一段时期，中国养老保障体系完全由政府包揽，在改革与转型过程中，政府逐步退出部分领域，如包括企业年金在内的补充养老保险市场，并鼓励个人养老保险发展。但在这一过程中，政府与市场、社会保险与商业保险等方面的关系没有理顺，职责分工不明晰，这主要表现在：第一、在制度设计与提供上，缺乏对养老保险制度的统筹规划，缺乏整体的思路和方案。第二、在基本养老保险制度没有完善的条件，社会保险部门对补充养老保险介入过深，遏制市场发挥作用，限制商业养老保险的发展。第三、在农村养老问题，政府在制度提供与财政支持等方面承担的责任和发挥的作用不足，而过去在管理费提取的利益驱动下却表现出很高的经营积极性。第四、社会养老保险立法滞后，政府行为表现出较大的随意性，缺乏对政府行为的有效约束。第五、缺乏配套措施和政策，制度设计上缺乏有效的约束和激励机制，难以有效激励劳动者参保，也难以有效约束其不当利用制度的行为，影响体系整体作用的发挥，这突出表现在补充与商业养老保险的发展缺乏税收政策支持。

　　三、中国养老保障体系改革的思路建议

　　中国养老保障体系改革与建设没有现成的模式可供抄搬，应走中国特色道路，但这并不意味在改革过程中不要吸取别国的经验与教训。各国养老保障制度改革的实质是对政府在养老保障制度中的行为与责任的调整，希望政府与市场在养老保障领域达到新均衡。这一点对于从计划经济向市场经济转轨的中国来说，显得尤为重要。全球养老保障制度改革大体可分为二种类型：一是制度转轨，包括从一种保障模式转向另一种模式、从没有建立基本养老保险制度到建立基本养老保险制度、从针对部分人群向覆盖全民的基本养老保险制度转化等。其二是在保留原有制度框架的基础上，对部分内容的调整，包括对缴费责任和保障水平的调整。从趋势来看，改革主要有两大特点，其一是重新调整政府与市场、用人单位与个人的责任。积极调动各方的积极性，由政府、单位和个人等多方共同承担养老保障责任，但政府在纠正市场失灵和促进社会公平方面仍起主导作用；其二是社会保险与商业保险逐步融合、互补共促，制度多元化。部分国家推动基本养老保险的市场化，在传统的基本养老保险制度中引入或者加强市场导向激励机制，或引入市场导向的结构。

　　中国养老保障体系的改革应结合中国经济社会发展及改革进程的实际，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”指导方针，推进体系、组织、机制和政策方面的创新。

　　(一)体系创新：从分散到统一
　　统一并不等同于单一，而是在统一的制度框架下，根据不同区域或人群特点有所侧重，呈现多样化，以提高制度的适应能力。中国养老保障体系改革可以在前期改革的基础上，改造成以下六个层次，形成一个统一的体系：第一层次一以最低生活保障制度为核心的养老救助；养老救助定位于满足公民基本生活的需要，但标准必须比国民养老金要低。发放救助时可以引人家庭收入调查等目标定位手段，以提高救助资金的使用效率。第二层次一以现有统筹基金为基础，逐步改造成中央政府负责、全民普享、均一的国民基础养老金，条件成熟时，可以采用税收作为这一层次的筹资手段。第三层次一以基本养老保险个人账户为基础建立强制养老储蓄账户制度；由地方政府负责组织提供，采取单位、个人共同缴费的方式筹资，全部缴费计人个人账户，并实行市场化投资增值。第四层次一以现行企业年金和商业团体年金为基础建立自愿性、税优型养老保险制度；这一层次应完全市场化，发挥保险等金融机构的作用。第五层次一市场化、自愿性的养老保险及个人储蓄计划，满足高层次、多样化的保障需求。第六层次一家庭保障、土地保障等其他养老保障。

　　(二)组织创新：改组社保部和保监会
　　组织创新是理清政府与市场、社会保险与商业保险等方面关系的关键。世界上几乎没有一个国家将基本养老保险与市场化的养老金放在同一个组织结构或部门内监管。建议：一是成立救助与社会保险部，专司政府保障的经营管理与监督。可在劳动与社会保障部的基础上，将劳动就业等职能划人人事部，另将民政部的社会救助、优抚安置等职能划人，而产生。该部门专门负责上述养老保障体系第一、二、三层次的组织提供和监督管理。二是成立保险与养老金监管委员会。

　　这可通过将企业年金等补充保险监管划人中国保监会而产生。该部门具体负责第四、五层次的监督管理，对于税优型养老保险计划，可以引人财政税收部门(而不是社会保险部门)对计划的公平性及适格性进行审查和监管。三是成立发改委、财政部、人民银行、救助与社会保险部、保险与养老金监管委员会等多部委参与的非正式协调小组，共同研究制定养老保障体系的制度框架及相关政策，推进养老保障立法工作。

　　(三)机制创新：政府主导下的市场化
　　目前大部分国家政府在养老保障体系中发挥了主导作用，同时让市场发挥作用。问题的关键在于要厘清政府和市场的责任边界，即要明确哪些事该政府做，哪些事该交给市场?政府管多少？应该怎么管?“政府主导”并不是说，让政府大包大揽，排斥社会资源进入，让政府主导筹资、统一提供或介人养老保障的各个层次，如果这样则无异于倒退回过去的计划体制。从各国的经验来看，政府主导作用主要体现在四个方面：一是统筹养老保障制度建设，主导养老保障立法、体系框架设计及政策措施制定等方面的工作；二是组织、提供基本养老保险，为尽可能多的国民提供基本生活的收人保障；三是提供一定的财政补贴或税收优惠等方面的政策支持，鼓励或吸引企业或个人为老年生活进行理性规划。四是对基本保险和补充保险进行监督管理，维护受益人的合法权益和市场的稳定可持续。

　　政府主导下的市场化，就是要合理界定政府的责任与作用，优化社会保险与商业保险的关系。要从制度保证市场在资源配置中的基础性作用，基本保障之外的各项制度的经营管理应实行完全的市场化运作用，充分发挥各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、托管优势、保险业的精算、产品和计划设计、风险管理、年金化发放、资产负债匹配管理优势、基金公司的资本市场投资优势等。社会保险部门应该完全退出补充保险市场，专注于养老救助和社会保险，为全体国民提供最基本的养老保障。尤其是在现有形势下，扩大基本养老保险的覆盖面、提高制度的公平性，应该是社会保险部门的工作重点。即使对于基本保险层次，也可以积极引人市场机制和手段，甚至可以委托商业机构经办，以提高制度效率。

　　(四)政策创新：建立税收政策诱导机制
　　发达国家都对补充养老保险给予一定的税收政策支持，通常采用的是EET的征税模式，这是一种利益诱导机制，使得国民将资金投资于养老保险比其他投资渠道更有利，从而调动其参保的积极性。在中国，给予第三层次养老保险(补充养老保险)税收优惠政策，其意义不仅仅在于提升国民的保险意识、风险意识和对自我养老的责任意识，吸引更多的社会资源参与养老保障体系建设。更为重要的是推动养老保障产业化发展，优化金融市场结构。在许多国家，养老基金占GDP的比重非常高，养老保障是一个重要的产业，能够提供大量的长期资金以改善金融市场结构，并吸纳大量的从业人员。有资料显示，2006年亚太地区国家管理的养老金的资金总额达到l4．5万亿元人民币，养老基金占GDP的比重，美国、澳大利亚、瑞士分别为73．7％、94．3％、和122．1％，OECD国家平均水平为74％；而同期中国的养老基金规模不足万亿，占GDP的比重不到5％，这一方面说明中国发展不足，另一方面也表明了市场潜力和空间非常巨大。目前中国有财力进一步完善包括养老保险税收政策在内税收政策体系，促进税收在所作维护社会公平、调节收人分配中的作用。目前，中国大部分省、市政府已出台文件给予企业年金一定的税收优惠政策，而团体养老年金保险和个人养老年金保险不能享受。建议，财政部门、税务部门及补充养老保险的监管部门加强税收政策体系研究，近期内可以先将企业年金的税收政策延伸到所有能够提供养老保障的计划，在条件成熟时，尽快推动个人养老保险方面的税收优惠政策。