廉租房制度中外比较研究

摘要：廉租住房制度作为多层次住房供应体系的重要组成部分是住房保障制度的基础，是实现社会公平、改善民生、社会和谐的助推器。通过对国内外廉租房制度的比较，结合中国具体国情，提出若干政策建议。
　　关键词：保障政策；廉租房；政府；中外比较

　　住房问题是一个世界性的问题。住房问题的实质是公共住房问题，即城市低收入阶层困难群体的住房问题，其核心是这一群体居民收入与住房价格的关系问题。中国在住房领域实施的一系列改革措施，如鼓励住房商品化、住房分配货币化等，在较大程度上改善了中国居民的居住条件，城市居民的住房面积有了大幅度的提高。但是，城市低收入家庭的住房困难问题仍然比较突出，与发达国家相比，中国城市低收入家庭的居住水平更显落后。
　　一、中国廉租房制度发展路径
　　在中国，廉租住房这一概念最早见于1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该通知明确指出，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，将中国居民以家庭收入为单位，划分为高、中低、最低三个层次，其中最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。2003年11月，住房和城乡建设部审议通过《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，确定了廉租住房制度以“发放租赁补贴为主，实物配租与租金核减为辅”的保障方式，对保障面积、资金渠道、房屋来源、申请审核程序、收回条件作了具体的规定，明确建设廉租住房的用地使用行政划拨的方式。2007年8月，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，意见中提出要逐步扩大廉租住房制度的保障对象和保障范围，将廉租住房的保障对象扩大为城市低收入家庭。2010年9月，住建部等联合发出通知，明确廉租房家庭再购买其他住房的，应当办理廉租房退出手续；对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期空置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，可以收回廉租房。经过十多年的探索和实践，中国已经初步建立了廉租住房制度，并且取得了一定的效果，同时，也应该看到，中国的廉租住房制度建立的时间短，国内对廉租住房制度的研究与探讨还处于起步阶段，廉租住房制度在实践的过程中存在着诸多问题，制约了中国廉租住房制度的发展。
　　二、中国廉租房制度存在的问题
　　建立健全中国的廉租住房制度的前提，是认清廉租住房制度在建设的过程中所存在的问题。
　　第一，廉租房法律法规不健全。中国现行的住宅制度非常零散，各自为政，没有统一的立法，廉租住房、经济适用房、住房公积金和商品房之间的关系不清，制度之间无法很好地协调。由于廉租住房制度的立法层次低，执行的力度不够，导致了廉租住房制度很长时间一直停滞不前或者各地方政府对廉租住房制度进行异化演变。
　　第二，廉租住房制度的保障对象过窄。廉租住房建立之初，提出建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。之后，虽然完善了廉租住房制度的具体规定，但是仍然以城镇最低收入住房困难家庭为保障对象。
　　第三，保障资金和房屋供给不足。到目前为止，廉租住房的建设情况并不理想，从廉租住房制度的发展实践来看，廉租住房的住房保障资金不足制约了廉租住房快速发展，是廉租住房严重缺乏的内在原因，并且尚未形成一套健全的廉租住房供给模式。
　　第四，准入机制和退出机制不完善。中国的经济发展水平还不高，用于住房保障的资源更是相当缺乏，必须将有限的资源用最需要保障的家庭，建立科学合理的廉租住房准入退出机制，否则，保障对象错位，不该保障的人获得额外的利益，该保障的人未获得保障，会产生更加严重的社会不公平；“有进无出”的推出机制会增加政府的财政压力，导致新生的弱势群体无法获得住房保障。
　　三、国外廉租房制度的成功经验
　　社会低收入家庭的住房保障问题是各个国家都比较重视的问题，世界各国廉租住房保障制度各有特色，利弊并存，甚至在发展道路上有反复。但总体而言，对这些国家的社会进步与经济发展起到了不可替代的、巨大的促进作用。
　　第一，美国严格法律和税收减免住房保障模式。美国对低收入家庭住房保障的特色就在于其各项保障措施的法制化。美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税;对出租屋的家庭实行税收减免政策。
　　第二，日本公营住房保障模式。日本政府遵循“保低放高”的原则，采取政策性调节措施，旨在使老百姓都能住上与自己经济条件相适应的住房，各级政府建造并管理向低收入家庭出租住宅，由东京都政府管理的叫都营住宅，由县政府管理的叫县营住宅，由区政府管理的叫区营住宅，由市政府管理的就叫市营住宅。日本有超过220万公共“廉租房”，占全部住宅的4.7％，另外还有大批供中产阶级居住和购买的房子。公营住宅针对贫困群体，形式多样化，保障了日本的贫困家庭人人“居者有其屋”。
　　第三，法国中央补贴和地方管理双层次住房保障模式。法国“廉租房”在建造过程主要有中央政府提供补贴，但建成后由各地方政府下属的“廉租房管理办公室”管理。地方办公室一方面严格控制房源，大部分“廉租房”只租不卖；另一方面对社会公开“廉租房”出租情况，接受大众的监督。全法国大约有1/4的人住在“廉租房”里，除了收入很低的移民家庭或家庭负担很重的多子女家庭外，“廉租房”受益群体的“上限”是那些收入相对较少的低级别公务员。