中国EPR政策推行的私法化路径分析

摘要：原生于欧美的EPR政策需具备相应的落实条件及手段。对应分析中国的情况，可揭示出在EPR政策的保障手段方面中国所面临的困境，表明中国推行EPR政策过程中宜更多地倚重于私法化保障手段。
　　关键词：EPR政策；生产者；私法保障手段

　　EPR即Extended Producer Responsibility的缩写，一般译为生产者延伸责任。单纯的EPR仅是一种关于环境保护的理论对策而已，在被国家认可后，即可转化为一项环境公共政策，得通过多种多样的政策工具加以实施。
　　一、EPR政策中的责任落实条件及手段
　　（一）责任落实条件
　　1.发达的市场经济。EPR作为一项环境政策，本身并不排斥市场手段的运用，不但如此，EPR对市场还有着特定的要求，可以说是以发达的市场经济为依托的。综观一些先行接受EPR理念并将其成功内化为其国内政策以有效影响着环境策略的国家，在市场经济方面都有着一些共同的特征，至少在市场的一体化和发达的要素市场两方面是不可或缺的。
　　2.善治有效的政府系统。EPR政策要求以生产者为主承担原来由政府承担的废弃物处置责任。从社会公平层面上来看，这种责任转移的安排是在人们对传统环境政策的深刻检讨基础上，由政府运用政策影响力以解决环境问题的系统尝试。政府积极作用的有效发挥，有赖于政府在推行EPR政策方面所做的努力，包括：设定适合当地的政策目标、选择适当的政策工具、严密谨慎的监管措施等。
　　3.坚实的市民社会基础。民众的理解、认同与广泛参与是生产者延伸责任抑或产品延伸责任落实的关键条件之一。就宏观层面来说，鉴于任何强大的政府监管都不可能将其触角深入至社会经济的所有领域，这些留空领域是属于民众自治范畴的，只要给足空间和手段，自发的组织和自觉的行动会对EPR政策的责任落实形成强大和持久的推动力。
　　（二）责任落实手段
　　在具备以上三个条件的社会中，EPR政策的责任落实手段是不可穷尽的，这是EPR政策功能得以充分发挥的有力保障。
　　在EPR政策下，生产者的环境义务由法律事先加以确定，如有违反，生产者承担的是根本责任。至于促成生产者责任实际承担的手段，包括市场手段、公法手段和私法手段。所谓市场手段，指在市场中经由谈判形成一系列协议明确生产者责任，从而联接民众、社区、生产者、供应者、废弃物处置者等主体，以求得EPR政策目标的实现。所谓公法手段，主要指在法律中确定包括生产者在内的各种主体应承担的法定义务，在特定主体未履行法定义务，或找不到法定的义务主体承担责任时，由政府依行政手段落实生产者责任。
　　二、中国面临的困境及其解决之道——私法保障路径
　　（一）中国面临的困境
　　1．中国的EPR政策的责任落实条件现状。（1）发育不足的市场经济。中国存在着严重的地方性市场分割。分割性地方市场阻碍了市场要素和市场信息的自由流动，也给EPR政策的推进造成了诸多困难。因为EPR政策的推行势必要投入大量的环境专用性资产，有些环境专用性资产可以转让，有些则很难转让，由此造成的损失会形成企业或社会的沉没成本。在分割的市场体系下，这种沉没成本无疑会放大，这必然也会反过来影响企业或社会对环境专用性资产的投入，使得环境专用性资产的投入相对于产品废弃物的产生量更为不足。（2）准法治化的政府系统。目前，中国政府仍然掌握着主要的资源配置权力，权力和市场尚不能有效地加以区隔。这使得在推行EPR政策时，该准法治化的政府系统会产生一系列消极影响，诸如政府的经济增长和劳动力就业的现实目标对EPR政策的消极影响、国家特定的资源产权状况决定的政府法律地位偏移对EPR政策的消极影响等。（3）衰弱的市民社会。在传统上，中国是没有市民社会的，国家和政府的触角几乎充塞着社会经济生活的全部空间。并且，长期以来我们也没有能够着力培养之，虽然近三十年有向市场经济转型的举国努力，但尚不足以生发出坚实的市民社会基础。直接表现为无论在城市还是农村，社会动员机制仍然相当薄弱，民间自治组织的生发土壤非常贫瘠。这导致中国EPR政策无法与社区动员机制和自治机制相衔接，更无法形成促使生产者履行EPR政策项下责任的社会压力。而且，近年来，中国居民收入差距不断拉大，国际上通常把0.4作为收入分配贫富差距的“警戒线”，而中国的基尼系数在2007年已徘徊在0.50左右，表明中国缺乏中产阶级的成长土壤，这也印证着中国市民社会的衰微。收入结构与消费结构有密切的关系，低收入群体的理性消费模式就是低端消费和超低端消费。而低端和超低端消费模式的主要特征是对产品的品质没有太多要求，即使该产品不符合EPR政策目标。
　　2．中国的EPR政策的责任落实保障手段落空。如果说欧日美等国家或地区在推行EPR政策时所面临的或大或小的困难可通过技术水平的提高加以消解的话，则中国面临的困难要严峻得多。
　　（二）中国EPR政策推行的私法化保障路径