对提高政府公共支出预算合理性有效性的思考

摘要：　政府公共支出预算的合理性、有效性关系到国家宏观调控的有效性。文章分析了我国现行的政府公共支出预算体系在支出供给范围、结构、管理及监督诸方面的缺陷及不合理性,提出了对其进行改革的措施。
关键词：　政府　公共支出　预算　缺陷　改革

　　随着社会主义市场经济的建立,国家对经济的管理由直接管理为主,宏观、微观一起管理的状态转变为间接管理和宏观管理为主。对各项社会事业的管理方式,也就要求根据社会的公共要求和市场经济的特点加以调整。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成部分,是政府为满足社会公共需要,为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的全范围,反映着政府活动的方向,是调控宏观经济、促进社会事业发展,实现政府职能的重要保障,也是政府支出管理的核心任务。然而,必须看到我国现行的财政支出预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的,虽然几经改革,但仍没有完全摆脱计划经济体制的影响。随着改革的深入和市场经济的发展,现有的政府公共支出预算体系逐渐暴露出种种弊端,不适应社会主义市场经济和政府职能转变的需要。对此,笔者试从政府公共支出预算的范围、结构及管理、监督机制等方面进行分析、探讨。旨在提高政府公共支出预算的合理性、有效性。
　　一、政府公共支出预算范围、结构亟待重新界定和优化
　　社会主义市场经济体制下,政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置,政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。所谓社会共同需要,是指一个国家从事社会管理,维护社会稳定,促进社会发展,体现社会共同利益的基本公共需要。其应具有以下特征:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务。二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。按照社会共同需要的标准,政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非营利的领域或事务,具体说应包括以下三方面:1、维持性支出。即消耗性支出,一般指资源直接置于政府支配之下,配置于各部门作直接消耗。2、转移性支出。转移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社会资金,这部分社会资金是通过再分配方式转移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基础设施的支出。
　　按照上述理论,再审视现有的政府公共支出预算供给范围,不难发现,在支出预算供给范围中存在着“缺位”与“越位”并存的现象。这使得一些随着市场经济发展而必须由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金的保障;而一些随着改革和政策变化已不应再由财政资金供应的领域和事务却占用了不少资金。最为典型的事例是社会保障方面的支出和高等教育方面的支出。社会保障是社会的“安全网”,“减震器”,是实行市场经济体制的国家不可或缺的社会控制机制,从宏观角度看,社会保障是财政进行宏观调控的重要手段在实行市场经济体制的国家社会保障的收支与财政收支以及整个国民经济的运行已构成了某种函数关系。
　　因而社会保障已成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。社会保障基金是通过国民收入分配和再分配形成的,是以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金,对其应实行专门、独立的预算管理。在西方市场经济发达的国家社会保障预算已成为国家预算中数额最大的一项内容。以美国为例,社会保障资金在80年代的收入与支出就分别占税收总额与公共支出的36%~40%左右[1]。但在我国社会保障收支尽管也纳入了政府经常性预算,但一般性税收收入安排的社会保障支出却在政府公共支出预算中并没有单独编列和反映。如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休人员经费等仍与政府经常性公共支出混在一起,这显然不利于统计社会保障支出的精确数字。更何况随着我国经济改革进入攻坚阶段,在产业结构调整、劳动力结构调整和物价调整等方面改革力度的加大都必然触及到城市居民的切身利益。
　　社会保障制度要起到稳定社会的控制机制作用,也必须加快改革的步伐建立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法适应这种发展变化,以致造成了一些必须由财政资金供应的社会保障项目资金的缺位。如:近几年建立的最低生活保障制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺,也可以说是张在最低生活水平之上的最后一张安全网,可以即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”不多,效果极佳[2]的社会工程应当引起高度重视。然而,在现有的预算体系中却没有反映。再有,农村税费改革后,农村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容忽视的。农村“五保户”原本是由乡村政府经费养起来的,而税费改革后,这笔供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政负担,应该说是政府责无旁贷的义务。然而,在公共支出预算中这笔费用却是空挡,这不能不使财政及社会保障等工作出现被动局面。
　　教育产业化,实际上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性领域,而非“只有政府出面组织和实施才能实现的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也已经在市场经济中获得了相应利益(主要指一些能够直接创造物质财富的项目),已不是“企业和个人不愿意举办,而又是社会和发展所必须的事物。”此类因市场经济及政策变化等因素实际上已经改变了性质的事业,由于计划经济时期均属于政府公共支出预算供给的范围,至今仍某种程度上还占用了不少财政资金。造成了高校是拿政府的钱办学,同时又挣学生的钱,有些科研项目是双重获利,拿政府的科研经费,同时又在市场经济中获得利益。这种财政支出预算供给范围“越位”的现象,既影响了政府对财政的宏观调控的有效性,也必然连带出一些社会问题。难怪有人分析当前贫富差距拉大的原因时,将教育产业化作为其中的因素之一。