大学财务管理体制改革研究

    【摘要】 学院制作为一种大学管理制度产生于中世纪，并随着大学的发展而不断完善，目前已成为世界上大多数国家综合性大学普遍采用的一种管理模式。文章以学院制管理模式为研究视角，剖析了国外大学学院制财务管理体制的成功经验，认为“统一领导，集中核算，两级管理”模式是校院两级财务管理体制的最佳选择。
　　【关键词】 大学； 财务管理体制； 学院制
　　
　　大学作为社会经济中的一类特别组织机构，具有与一般社会机构所不同的组织机构特点。如学者刘克利所言：“它既有科层组织的属性，又具有文化组织的平等性、民主性属性；内部结构既是按照权力等级和组织纪律建立起来的行政性组织，又是一种以育人为本，兼有教学、科研、社会服务和文化传衍的学术组织，即具有二元组织机构特点”。大学财务管理体制是大学根据自身财务管理内容和办学特点，为了合理划分财权、规范各部门财务行为、处理各方面财务关系，所建立的内部经济管理制度，是保障大学内部财务管理的统一性和权威性，保证各项财务管理制度自上而下顺利贯彻执行的根本制度，是大学落实财务管理制度的组织保障。合理的财务管理体制对于大学加强财务管理、促进学校事业的发展有着极其重要的作用。
　　起源于中世纪的“学院制”模式似乎更适用于现代大学的组织。国外大学大都实行了学院制管理模式，形成了较为成熟的、适应学院制管理模式的财务管理体制。本文试图以学院制管理模式为研究视角，学习借鉴国外大学学院制财务管理体制的成功经验，以加快我国大学校院两级财务管理体制改革的进程。
　　
　　一、学院制管理模式的内涵
　　
　　学院制度随中世纪大学的诞生而形成，与大学制度相伴相生，是大学制度的重要组成部分。直到今天，学院仍然是世界上大多数国家大学的主要组织形式，学院制已经发展成为现代大学最主要的内部组织结构形式和管理方式。
　　学院制是大学下设学院，并以学院为管理中心，使学院具有实体性、主体性、自主性的一种分权管理的组织形式。
　　大学发展到一定规模与层次，学系的管理模式呈现出较大的局限性，需要通过“学院”这样的组织层次，在大学组织结构体系中扮演承上启下的角色，实现大学组织结构的转型和大学功能的优化。学院是按照学科群落加以组合的一级行政组织。学院制必须具备三个条件：1.学院是大学内部一个从事管理、教学和（或）科研的实体性机构，主要是以学科、学科群建设为基础或依托学科而设立的；2.有专职人员、可支配的资源，是学校管理工作的实施主体，学院与学校的办学理念和定位、学校的传统和特色是有机结合的；3.学院是相对独立的办学实体，客观上要求学校更多地授权于学院，让学院成为拥有一定办学权的充满生机和活力的实体，能更多地直接面向市场、面向社会，而不再是大学中的“生产”或“执行”的基层组织。
　　学院是一个“生产”或“执行”组织，在大学的组织结构中具有主体性地位，直接发挥着大学这一组织在教学、科研、社会服务等方面的学术性功能。因此，在大多数国家，学院都是相对独立的办学实体，是大学组织管理的重要的分权方式，实行自主管理。学院制管理模式的基本思想就是学校权力下放，管理重心下移，管理幅度减少，实行校、院分级管理，统一学院管理的责、权、利，使之成为拥有适当权力，责任清晰的办学实体，并作为学校的经济核算单元。
　　从大学行政和学术权力的运作视角来看，学院制典型模式有：以欧洲及日本的大学为代表的以学术权力为主的权力结构模式；以美国的一些巨型大学为代表的以行政权力为主的权力结构模式；以英国为代表的、建立在教授治校制度之上的行政与学术权力均衡的权力结构模式。
　　
　　二、大学财务管理体制改革的理论基础
　　
　　（一）委托—代理理论
　　委托—代理理论实质是一种契约理论，基本内容是规定委托人授权代理人完成某项工作时的委托—代理关系的成立，通过委托人和代理人共同认可契约来确定他们各自的权利和责任。要点是委托人为实现自己的设计目标，如何通过一套激励机制使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，从而利用代理人的某种优势来弥补委托人的某些不足，以促使代理人会像为自己工作一样地去采取行动，最大限度地增进委托人的利益。
　　但在实际经济活动中，委托—代理关系仍然存在着四个方面的非均衡性：
　　1.利益的非完全一致性，即委托人的主要目标是自身利益的最大化，但代理人的目标是代理利益的最大化，双方存在着潜在的利益冲突；2.风险的非完全共同性，即委托人往往是“风险中性”的，代理人往往是“风险厌恶”的，双方对风险一般持有不同的态度；3.信息的非对称性，即代理人在订立契约时就已掌握或在订立契约进行工作后才掌握的“私人信息”，而委托人往往不掌握代理人这一私人信息，这就为代理人的“逆向选择”提供了可能；4.环境的非确定性，委托人不能直接观察到并证明代理人是否努力与努力的程度，这亦就为代理人的“规避责任”提供了方便。
　　为了最大限度地克服代理人可能做出的逆向选择和道德风险，委托人必须在授权的同时设置一套有效的制衡机制和控制机制来规范和约束代理人的行为。
　　根据委托—代理理论框架，我国高校系统组织内部结构中存在着委托代理关系：高校内部上级与下级之间存在着委托代理关系，学校是委托人，二级院系是代理人。因此，我国高校财务管理体制改革的核心，就是要处理好学校内部上级与下级之间的关系，一方面要加强高校的宏观调控，保证高校战略目标的实现，另一方面，要调动二级院系工作经济性、有效性，保证二级学院发展目标为高校发展目标服务。
　　（二）制度变迁理论
　　制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程。作为一种公共物品，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以理解为一种效率更高的制度（即“目标模式”）对另一种制度（即“起点模式”）的替代过程。制度变迁有两种形式：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者使新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发的倡导组织和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现，其变迁的主体是国家。国家在使用强制性制度变迁的时候有很大的规模经济性，而且凭借强制力，国家在制度变迁中可以降低组织成本和实施成本。
　　随着我国高校的制度环境发生变化，即经济体制由计划经济向市场经济转变，使得我们高等学校法人地位和理财方式的制度安排发生了根本性的变化。国家通过采取主导性的强制性制度变迁使得高校变成面向社会办学的法人实体，高校经费来源主要由国家统包转变成国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。这一转变使得我国高校的理财环境发生了很大的变化，高等学校要想在新世纪中获得生存和发展，就必须开源节流，一方面扩大资金的来源，另一方面提高资金的使用效率，从而为高校事业的发展提供资金保证。
　　校院两级财务管理体制的建立，就是要通过高校内部财务管理体制改革来应对高校理财环境的变化。通过建立新的校院两级财务管理制度和经费分配方法等措施促进高校内部资金使用效率提高，达到资金节流目的。