绩效审计:综合性审计还是高层次审计

　      摘 要 绩效审计已是国际审计的主流，认清绩效审计的性质具有重要意义。文章通过对现行两种绩效审计方式的优缺点分析，指出了两种方式的特点，并在此基础上提出构建我国现行绩效审计方式的建议。
　　关键词 绩效审计 综合性审计 高层次审计

　　一、绩效审计性质认识的重要性
　　认识决定行动。对绩效审计性质的认识和定位决定着我国绩效审计方式的选择。当前，尽管绩效审计尚未形成统一的规范，但在理论、认识和实践上，已经明显表现出自身的一些特点。正确把握两种方式的优缺点，有助于审计人员采用适当的方式，科学组织审计工作，提高审计工作效率，为绩效审计的全面展开提供良好的基础。
　　二、认为绩效审计是综合性审计的优缺点分析
　　（一）优点分析
　　1．综合性绩效审计符合一定阶段的国情，有它存在的政治、经济和法律环境基础。综合性绩效审计是国外早期绩效审计的重要方式。20世纪40年代晚期，美国审计署开始对政府法人实行“综合审计”，对公共基金使用的合理性、合法性、真实性和效率性进行检查。加拿大早期的绩效审计也是把传统的合规性审计与绩效审计相结合，既检查和评价被审计单位遵守法律法规及会计准则的情况，又检查和评价被审计单位的绩效情况。这说明，世界各国开展绩效审计并非一开始就是高层次的独立绩效审计，而是由综合性绩效审计向高层次绩效审计转化的一个量变到质变的实践积累过程。
　　2．为增强国家能力建设提供支持。通过合规性审计，促进对国家经济资源的有效控制和管理，维持国家经济秩序健康运行。通过绩效审计，减少损失，改善管理，能促进国家的能耗效率、技术效率、资源配置效率、管理效率以及制度效率，增强国家的竞争力水平和持续发展的能力。综合性审计实现两种核心能力并重，为国家能力建设提供支持。
　　（二）缺点分析
　　1．审计面临双重压力。现阶段，审计要发挥国家经济社会运行“免疫系统”的功能，面临着查处违法违规问题与揭露绩效审计问题的双重压力，尤其是在地方审计机关，繁重的财务真实性、合法性审计任务占据着审计资源，制约着绩效审计的开展。
　　2．容易导致认识上的偏差。合规性审计是绩效审计的重要基础，但不是惟一基础。综合性绩效审计会使人们误认为开展绩效审计必须先经过合规性审计。这种观点是不对的。如果开展绩效审计之前相关资料已经进行过合规性审计，则绩效审计开展就比较方便一些；如果开展绩效审计之前相关资料未进行合规性审计，则并不意味着绩效审计就无法开展。绩效审计仍可开展，只是应当根据绩效审计目标的要求，先对相关财政财务收支资料和其他资料、情况进行审查、调查，然后再进行绩效评价，提出改善建议。这种情况下，绩效审计的工作量会大一些，但仍可进行。
　　三、认为绩效审计是高层次审计的优缺点分析
　　（一）优点分析
　　1．规范性要求低，较灵活。直接进行绩效审计时高层次的绩效审计，因为绩效审计在选择审计项目、确定审计程序、选择审计方法、确定判断标准、进行审计意见表达方面都要根据审计项目的具体情况合理确定。绩效审计项目可以是一个政府部门或公营单位，也可以是一项政府活动，还可以是一项政府支出，每个项目的个体情况差异往往很大。所以审计人员在进行审计判断、评价和建议时自由裁量权较大，自主性较强，方法也较灵活，不具有法律效率和强制性。
　　2．节省资源。审计人员从繁重的真实、合法性财务审计中解脱出来，一部分人才集中精力研究和实践绩效审计，能更有针对性地为国家公共资源的占用、使用情况提出建议，合理规划、分配资源，可以使绩效审计结果较好地体现“预防”“揭露”“抵御”作用。
　　（二）缺点分析
　　1．不确定因素多，导致方法较难掌握。绩效审计是高层次审计正处于起步阶段，理论体系及实务操作指南尚未形成，包括审计范围、方式、标准、手段等需要探索和创新；绩效审计对象千差万别，不同绩效审计项目其经济型、效果性、效率性的实现方式和要求也不尽相同，类似合规性审计那样具有普遍意义的衡量绩效审计的指标体系很难形成。基于以上两点，高层次绩效审计不能拘泥于一成不变的方法，但创新人才的缺乏使绩效审计实施过程中很难树立创新意识，不利于发展。