非营利组织信息披露与审计

正如刘家义审计长所说：“审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，从本质上看，是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’”。我们认为，非营利组织信息披露与审计是经济社会“免疫系统”制度需求下的制度供给，具有预防功能、揭露功能和抵御功能。具体说，首先，非营利组织信息披露与审计能够及时发现苗头性、倾向性问题，及早感知风险，提前发出警报，起到预防功能；其次，它能够揭露损害捐赠者、受益人等利益相关者权益的违法违规行为，保证社会经济正常运行；最后，它能够对揭露的违法违规问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次分析、揭示和反映，从而抵御损害社会道德伦理和非营利行业公信力的行为。由于非营利组织是由利益相关者组成的契约结合，政府、捐赠者、受益者和非营利组织自身等利益相关者都对非营利组织信息披露与审计提出了基于自身权利的需求，使其成为理论和现实的必然。
　　（一） 政府的需求
　　国家存在的首要理由是保护全体人民的生命健康和财产安全，而在一定意义上，政府就是国家的化身。非营利组织公益活动的“公共性”决定了与其匹配的监督机制的公共性。作为公共利益代表的政府应对其活动履行国家监督职责，并定期向社会公开披露履职情况。政府要求非营利组织披露信息并对其进行审计监督，这是捍卫社会道德伦理、维护社会道德底线的必然要求。为扶持非营利组织发展，政府对非营利组织实施了一系列政府补助和税收优惠政策，而信息披露和审计机制可以在一定程度上确保公共利益不被侵害、优惠政策不被滥用。
　　（二） 捐赠者的需求
　　众所周知，捐赠者为了实现自我价值和社会价值向非营利组织捐赠款物并委托其实施公益活动，非营利组织代替捐赠者从事公益活动，并从善款中提取一定比例的管理费以支付行政费用和人员薪酬，这样非营利组织和捐赠者之间形成了隐性互惠的委托代理关系。但是由于存在信息不对称，委托人基于防范代理人出现逆向选择和道德风险，必然会对非营利组织提出信息披露与审计要求，以确保款物发挥最大的社会效用。
　　（三） 受益者的需求
　　从理论上说，接受捐赠的受益者或公益范围内所有的可能受益者，具有剩余索取权，但由于受益权的虚拟性，他们不能在法律层面以受益者身份要求享受权利。实际受益群体是虚拟受益者中实际获得利益的群体。为保证自身权益不受侵害，受益者也会对非营利组织提出信息披露与审计的要求。
　　（四） 非营利组织自身的需求
　　公信力无论对于整个行业还是单个组织来说都是重要的生命线。非营利组织也迫切需要通过披露信息和接受审计将组织的公信力和透明度向利益相关者进行信号传递，以期在未来的竞争中能获得稳定的筹资声誉和政策保障。
　　三、 我国非营利组织信息披露与审计亟待加强
　　国家体育总局因在2000年—2006年间擅自挪用2787万元彩票公益金投资股票而被审计署查处。自然科学基金会会计因贪污挪用公款2亿元被判死缓。武汉理工大学原副校长李海婴贪污、受贿、挪用公款总额达1400多万元被判无期。根据广东、山西等地的纪检监察部门对当地2009年“小金库”治理的通报，教育系统的“小金库”事件占相当比例,成为小金库重灾区。药品和医疗器械层层回扣,一些院中院成为医院腐败特区,“白色腐败”一定程度上引发了“看病贵”等问题。这些事件说明加强非营利组织信息披露与审计意义重大，尤其对于非营利组织初步发展的中国而言，这一问题更应得到重视。
　　从发达国家来看（以美国和加拿大为例），申请具有免税资格的非营利组织需要接受税务机关的严格审查，免税非营利组织需要每年向联邦税务机关报送该组织的年度报告。各州（省）检察长负责对非营利组织的财务状况进行监督，并对其违法行为提起诉讼。各级提供公共服务项目招标的政府部门也会对承担项目的非营利组织进行监督，防止非营利组织通过政府资助项目牟取私利。非营利组织在接受政府审计及内部审计的同时，亦要接受会计师事务所的社会审计。捐赠者出于掌握资金赠与权利的需要也有权对非营利组织进行监督，如他们可以要求查看捐赠资金使用情况以及受赠组织的财务情况，从而监督受赠组织是否按照捐赠要求使用捐款。同时，非营利组织内部也自发地组成行业协会，例如美国基金会理事会和国家基金募集协会组织交流活动，并公开信息，增进组织的透明度。也有一些机构如美国全国慈善信息局和慈善导航，专门对非营利组织特别是具有免税资格的组织进行评估，并免费向社会公众公布评估结果，帮助公众评价非营利组织的诚信度和工作绩效。
　　基金会、学校及公立医院是我国非营利组织的重要组成部分。以前仅基金会的财务报表实施了注册会计师审计及审计结果公告制度，学校及改革试点的公立医院尚未开展注册会计师审计及审计结果公告。随着国家教育改革和新医改的推进，学校及公立医院信息披露的低透明性阻塞了公众监督渠道，原有审计模式受到政府审计非常规性及内部审计非独立性的限制，进而在一定程度上影响国家民生政策的落实。因此，财政部在《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》中明确提出“将医院等医疗卫生机构、大中专院校以及基金会等非营利组织的财务报表纳入注册会计师审计范围”。随后中国注册会计师协会相继发布了《医院财务报表审计指引（征求意见稿）》、《关于注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革专业服务工作的指导意见》等。目前山西、四川、广西等省市正在积极探索将公立医院、高等院校等纳入注册会计师审计的范围。
　　四、 汶川地震中16家全国性基金会信息披露与审计的案例分析
　　在非营利组织领域，相比公立医院、学校而言，基金会信息披露与审计机制建设走在前列。因此，对其进行案例研究有助于提升整个非营利行业的治理水平。
　　汶川地震促进了中国公益事业的快速发展，而一直处于公益产业链条显著地位的基金会更是进入了蓬勃发展时期。值得注意的是，在汶川特大地震中民政部指定了开展救灾募捐的基金会，并规定其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要将所募捐款转交上述机构。带有垄断性质的“中国式慈善”，从一定角度折射出政府对基金会持谨慎信任的态度, 同时也认可了救灾募捐基金会的重要地位。本文以汶川地震中可开展捐赠活动的16家全国性基金会依据民政部公告［第108号］，中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国少数民族文化艺术基金会、中华思源工程扶贫基金会、中国绿化基金会、中国光彩事业基金会、中国红十字基金会、中国教育发展基金会可开展汶川大地震救灾募捐活动。为案例，分析这些基金会的信息披露与审计的安排及创新，以期对提高我国非营利组织治理有所启示。表1显示了16家全国性基金会信息披露与审计的安排及创新。
　　表1 16家全国性基金会信息披露与审计的安排及创新
　　下面我们将对16家全国性基金会信息披露与审计机制的安排及创新进行重点评价。
　　（一） 信息披露畅通了公众监督渠道
　　汶川地震后，部分群众曾对基金会管理费提取、物资采购、善款使用等方面进行质疑，基金会也纷纷采取多种手段搭建公众沟通和监督平台。以中国红十字基金会为例，其在汶川地震中严格捐款公示制度、资助评审制度、捐款定向使用制度、资助对象公示制度；定期公布审计报告、捐赠和资助详情，开通捐款到账查询系统，5000元以上的捐款都能查到捐赠项目；主动引进社会监督机制，成立由政府有关部门、监察、审计、法律、媒体、学术界、捐赠人、非营利组织代表组成的社会监督委员会。截至2010年2月底，社会监督委员会已先后派遣19个巡视小组对12家定点医院、146个灾后重建项目进行了督察，发布监督简报24期，对加强项目管理、提升公信力产生了良好效果。公众也尝试通过基金会信息沟通平台进行监督，如网友通过中国红十字基金会网站发现某影星实际捐款数和公开承诺数存在差额，舆论压力最终促使该影星补缴了捐款。