非营利组织信息披露与审计

　  ［摘 要］政府转型可以推动我国公立医院、学校等非营利组织快速发展以及非营利行业由市场化向公益化回归。随着非营利组织的发展，其治理机制建设将备受社会关注，信息披露与审计成为治理机制建设的关键环节。目前我国非营利组织信息披露与审计状况亟待加强。在非营利行业，相比公立医院、学校而言，基金会的信息披露与审计机制建设走在前列，对其进行案例研究有助于提升整个非营利行业的治理水平。以汶川地震中可开展捐赠活动的16家全国性基金会为案例研究其信息披露与审计机制，有利于加强我国非营利组织治理中的信息披露与审计机制建设。
　　［关键词］非营利组织；信息披露；审计；基金会；汶川地震
　　　　一、 政府转型推动我国非营利行业由市场化向公益化回归
　　新中国成立以来，我国政府职能不断转变，医疗、教育等行业经历了政府主导、市场化及公益化三个阶段。计划经济时代，我国在医疗、教育等公共服务体系建设方面取得了显著成效。医疗、教育等行业以政府投入为主，社会资源由政府统一规划分配，服务组织与管理也由政府计划实施，从而保证了绝大多数居民都能够获得最低限度的医疗及教育等服务。改革开放以来，我国医疗、教育等改革的基本走向是市场化、商业化。改革虽然在某些方面取得进展，但暴露的问题也较严重，如医疗、教育等服务的公平性及政府投入的宏观效率低下，出现诸如贫困、“看病贵、看病难”、“上学贵”、公众不满情绪增加、群体关系失衡等一系列社会问题。从总体上讲，医疗、教育的市场化、商业化改革违背了公共事业的发展规律，改革基本是不成功的。为纠正医疗及教育改革市场化、商业化的错误倾向，近几年启动的新医改、教育改革的主体思路都是摈弃市场化路线，回归公益本性，促进社会公平公正，提高公共服务的水平和质量，满足多层次需求，使全体国民共享改革发展成果。
　　步入21世纪，我国非营利组织必将迎来更大的发展机遇和发展空间，也必将释放更大的潜能和活力，这主要基于以下原因。
　　（一） “小政府、大社会”成为政府转型的方向
　　我国的政府管制模式脱胎于计划经济时代的全能政府理念, 20世纪70年代开始的市场经济体制改革推动了政府管制模式的转变,原来政府承担的部分职能开始有计划地转移出去。改革开放以后我国政府机构经历了５次改革，尽管侧重点各不相同, 但基本上都是围绕转变政府职能、精简政府机构进行的。“十七大”报告提出“大部制”改革思路，进一步体现了“小政府”和“有限政府”的理念。同时政府还在积极探索借助非营利组织的力量，由非营利组织承担政府机构改革后的部分职能，构建政府与非营利组织互益互动的合作模式，以便更好地提供公共服务。2009年12月，中国红十字基金会的“小天使基金”获得了财政部中央专项彩票公益金5000万元人民币的支持，用于贫困家庭白血病患儿资助，这成为政府购买非营利组织服务的创新和尝试。
　　（二） 事业单位改革为非营利组织发展提供新契机
　　事业单位通常被认为是一类颇具中国特色的社会组织，其改革所具有的强大推动力，将使我国非营利组织的发展出现快速增长的拐点。以科技、教育、文化、卫生为主体的社会公益类事业单位将成为公益化改革的主体,并参照现代非营利组织模式运营［1］。2010年6月颁布的《国家中长期人才发展规划纲要》提出取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，预示着学校、医院等事业单位将从非营利组织的边缘回归。2010年7月中央机构编制委员会办公室明确提出政府举办事业单位的目的是提供公益服务，事业单位改革应强化公益属性。
　　（三） 构建和谐社会社保体系的需求
　　非营利组织对构建和谐社会社保体系的重要职能正为社会广泛认可并运用。以备受社会关注的新医改为例，突出亮点就是“坚持公立医院的公益性质”。2010年2月卫生部等五部委联合发布了《关于公立医院改革试点的指导意见》，选出16个城市作为国家指导的公立医院改革试点地区，积极稳妥推进公立医院改革试点工作。2010年2月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出要坚持教育的公益性，只字未提教育的产业化。2010年全国两会《政府工作报告》中，“多渠道开辟公益性就业岗位”, “保障改善民生的重大公益性科技问题”，“大力发展公益性文化事业”，“坚持基本医疗的公益性方向”更是成为报告的亮点。
　　（四） 应对公共突发事件的有力保障
　　我国幅员辽阔、人口众多，公共突发事件难以避免。近几年发生的重大自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等公共突发事件主要有汶川特大地震、“非典”疫情、山西王家岭矿难等。在这些公共突发事件中，民间救助力量正成为政府救助的有力辅助及补充，共同构成了救援保障的主体。以汶川地震为例，截至2009年9月30日，中国红十字会总会及红十字基金会、中华慈善总会和其他经批准可以开展抗震救灾捐赠活动的16家全国性基金会共接收捐赠款物84.28亿元，支出61.62亿元资料来自中华人民共和国审计署网站，2010年第1号：“汶川地震社会捐赠款物审计结果”。。这些组织在应急抢险及灾后重建中发挥了极其重要的作用。
　　二、 非营利组织信息披露与审计是制度需求下的制度供给
　　随着非营利组织的发展,非营利组织治理将成为人们关注的焦点。非营利组织在宏观层面所能发挥的积极作用必须以微观的有效运作为前提。Fama（法马）和Jensen（詹森）认为尽管非营利组织不像公司那样存在治理问题，但是一种特殊的委托代理关系依然存在。他们认为委托人被捐赠人所代替，非营利组织的捐赠人期望得到回报。这种回报是非营利性的，例如拯救更多的生命、保护环境或者提高教育水平等。由此会引发捐赠人与非营利组织目标不一致的代理问题，所以需要有效的治理机制来降低代理成本［2］。此外，非营利组织具有非营利性，没有赚取利润的压力，并且有其特殊的制度背景、宗旨及使命，管理层不必担心自己管理的非营利组织被收购或者兼并，也会存在追逐私利的可能。许多研究发现非营利组织会对自己的财务信息进行管理，并且存在操纵或者粉饰业务活动成本的行为［35］。只有构建一套有效的非营利组织治理机制,才能防止非营利组织出现诚信危机,提高其组织运作效率,引导非营利组织健康发展，推动医疗、教育等行业的公益性回归。
　　由于非营利组织与政府、企业相比有着不同的产权基础和委托代理关系,这种产权结构差异决定了非营利组织必须要有特殊的治理机制与之相适应。我们认为，非营利组织治理结构的基本框架由内部治理机制和外部治理机制两部分构成，如图1所示。内部治理机制一般包括理事会、常务理事会等决策机构，活动组委会、专业委员会等管理机构，业务部等执行机构，监事会、审计委员会等内部监督机构。外部治理机制一般包括政府、捐赠者、受益人、公众等利益相关者，他们通过信息披露与审计机制对非营利组织实施监督。审计结果公告制度进一步完善了外部治理机制［6］。信息披露与审计是非营利组织治理机制的重要环节，它可以降低出资者与非营利组织管理层之间的信息不对称，为非营利组织决策机构提供决策依据，使监事会和审计委员会更好地监督理事会受托责任的履行。