建立适合国情的新型社会保障制度探析．
摘要：随着体制改革的深化，涉及住宅、医疗、养老、失业、工伤、下岗等一系列既是社会的又是个人的种种问题被重新提上了政府工作的议事日程。传统的社会保障制度不管在还是城市都已经不能适应社会改革的需要，加快完善社会保障体系建设势在必行。建立新型社会保障制度具有重要的意义，它能够维护和促进市场经济的发展，能够加速实现国民经济的化，能够保障占世界人口四分之一的１3亿人的生存权和发展权，从而是对世界文明和进步的重大贡献。建立、健全社会保障制度，加快我国社会保障制度的改革必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，适当参照国际标准但不能照搬，我国社会保障法制建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有特色的社会保障制度。
关键词：社会保障制度 社会保障改革 社会保险 社会保障体系
社会保障，是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度。它涉及生老病死、伤残孤寡、事业、职业培训等方面，包括医疗保险、养老金、失业补贴、家庭补贴等项内容。社会保障是国家或社会依法建立起来的、具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统。一个国家或地区乃至的经济，若想获得发展并追求稳定发展，除了具有内在的经济动力以外，还必须有良好的内部和外部环境来维持。外部需要社会安定；内部需要具有完善的保障体系。这是国家、集体、个人为了达到平等与效率的同步增长所共同需要的。社会保障能够提高宏观经济效率，促进社会公平与稳定，从而维护市场经济的健康发展。
我国的社会保障制度始建于50年代初期，包括养老、工伤、医疗、生育等保障制度。截至 1996年底，全国已有 8000多万职工参加了基本养老保险；各级劳动保险机构为300多万失业职工提供了失业救济，通过实施“再就业工程”，帮助200多万下岗人员和失业者实现了再就业。全国已有206个城市建立了居民最低生活保障制度，使100多万贫困居民基本生活得到了保障。这些社会保障制度的建立和实施，对于保障人民生活，促进国民经济发展和社会稳定起了积极作用。但是，随着经济体制改革的深化和人口老龄化的到来，原有社会保障制度存在的问题与弊端便日益暴露出来。
一.传统社会保障制度的弊端
（一）农村的社会保障问题
建立农村社会保障的主要目的是为了保障农民的基本生活需要和简单再生产条件，因而保障的范围只限于养老、医疗保健、文化、待业等保障项目。
1．覆盖面小，社会保障范围狭窄
我国是一个农业大国，中国农村人口占全国总人口 的72％以上，加上农村生活水平低于城市 ，贫困人口多（8000万贫困人口的绝大部分在农村），由于农村社会在地域上的封闭性，生产方式的单一性，在内容上构不成一个体系，农村人口是社会保障的实际主体。但是到1994年底；享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%，农村社会保障对象主要限于为数甚少的优抚和社会救济人员。这几年来，农村的养老保险、合作医疗等社会保障事业有较大发展，但是与社会发展的要求还相差甚远。以养老保险为例，目前全国有30个省、市、自治区的1800多个县市开展了县级农村社会养老保险工作，7400多万农村居民参加了保险，仅占全部农村居民的11.18%，占成年农村居民的11.59%，而在城市的养老保险覆盖率约则为50%，覆盖面远远低于城市。
2．土地保障
广大乡村农民的经济收入无一定保障，主要依当年的农业收成好坏而定，农业收入几乎成为农民的唯一经济来源，土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。而我国是一个人口众多、土地资源有限的农业大国，“靠天吃饭，靠土地为生”是农民数千年来世代相袭的传统，从这个意义而言，土地就是农民赖以生存的“命根子”。自改革开放以来，由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实，打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局，使农民拥有了自己的土地，极大地调动了农民的积极性，同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。 改革开放以来，以农村联产承包责任制为龙头的改革为农民铺就一条通向富裕的大道，以农业生产为基础的多元化生产经营方式构筑了农村经济的基础，但农业收入仍然是农民收入的主要来源。据有关资料的统计显示，我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化，其中非农业收入呈逐年上升的趋势，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，农业收入则呈现逐年下降的趋势，由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。可见，尽管农民的非农收入增长较快，但是，农业收入目前仍是农民收入的主要来源，靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。
3．医疗保险问题
目前我国农村人口的医疗保障问题很大，自从50年代末到70年代中期农村合作医疗制度结束以后，农民的医疗保障基本上靠自己来解决，遇上重大疾病，整个家庭往往陷入严重的危机之中。特别在农村，许多农民还不富裕，由于医疗而带来的经济危机是每个不富裕的家庭都可能面临的问题。我国亟待解决贫困人口的医疗保险问题，建立由政府（或民间团体）组织的互助救助性质的贫困人口医疗保障体系，政府应拨适当的专款，民间可以吸收一些慈善基金，广大的农民每年可缴纳少量的资金，这样用整个社会的力量集中解决贫困人口的医疗保障问题，广大的农民也能从很少的投入中得到巨大的医疗保障。
（二）城市的社会保障问题
相对于农村而言，城市具有更多的吸收劳动力就业的能力，而城市生活方式的多样性，也使城市下岗失业工人能获得更多的谋生机会。但城市社会成员的社会保障问题远比农村的社会保障问题复杂的多，国家的负担也重的多。
1．普及程度低
从城市来讲保障对象主要限于国家机关、事业单位的干部、职工、军人和符合有关政策的城镇居民，覆盖面比较小。保险并没有普及到社会化程度，一方面个别福利事业较好的机关和事业单位，不愿意搞制度社会化，同时这些单位的职工不愿交纳保险据费用，这些人缺乏自我保险意识，也是习惯于吃大锅饭的表现。据统计，至1994年底，全国城镇人口中，享受社会保障的人员占城镇总人口的45％，到进几年才有大幅度增加。
2．失业问题
当前，我国城市中的大、中型国有企业，正经历着由经济转型和现代企业制度改革而带来的压力和阵痛，企业中的失业者大批量的以“下岗”的方式存在，正式登记的失业者比例不高。但由于下岗职工的情况比较复杂，职能部门在对其实施保障的过程中，经费来源和管理都相当困难，很容易造成保障经费来源不稳定等诸多问题，出现积重难返的严峻态势。
3．离退休职工人数急骤增加
退休人员增加较快，主要表现在两个方面，一个方面人口老龄化。目前，我国60岁以上的人口已达到1.26亿人，65岁以上的人口达到8600万人，分别占总人口的10%和7%，按照国际通行标准，我国已进入老龄化社会。到本世纪30年代左右，我国将达到老龄化高峰时期，届时，每4个人中就有一位老年人。能否在保持国民经济持续、快速、健康发展的前提下，平稳渡过人口老龄化高峰，对我国社会保障制度建设是一个严峻的挑战。1978年我国在职职工与离退休人员之比为30:1，1989年为5.4:1，目前已急剧上升到3.1:1。近两年，我国每年离退休职工均以200万左右的速度递增，未来几年这种增速还要加快。另一方面是大量提前退休造成的。客观地说，转制时期，在照顾老职工制定的优惠政策中，最突出、最有效、最受欢迎的就是提前退休。但这是以养老保险作出最大牺牲为代价的，不得已而为之。实际工作中，除了合法的提前退休之外，一些单位和地方为了钻政策的空子，编制假证明，假档案，强迫职工提前退休，一度造成提前退休成风，导致退休队伍年轻化。
因此，中国的社会保障制度应适合本国国情，社会保障水平应当与经济、社会发展水平相适应，社会保障改革必须满足市场经济改革、满足社会发展的需要。社会保障收不抵支出现财政性危机，成为政府的沉重包袱，是社会保障发展的国际教训，中国的社会保障实践应避免出现财政危机。所以中国的社会保障改革应实现制度创新，即以中国为本位，重建有别于中国传统模式和国外现行模式的新型社会保障制度。
二 、建立新型社会保障制度应明确的内容
社会保障程度的高低，反映一个国家经济发展状况，反映一个国家在国民之间体现出的公平程度如何；中国特色的社会主义改革是包括社会保障在内的全面改革，是社会主义市场经济的重要环节，也是关系到改革、发展、稳定的大事。中国既要加速发展，又要保持社会稳定，是对社会保障改革提出的基本要求，构建全新的社会保障制度具有重大的意义，它能够维护和促进市场经济的发展，能够加速实现国民经济的现代化，能够保障占世界人口四分之一的１3亿人的生存权和发展权，从而是对世界文明和进步的重大贡献。随着中国加入WTO和改革的进一步深入，社会保障的问题也越来越突出，人们的关注程度也有所提高。
（一）我们先要明确社会保障的资金来源。建立健全社会保障制度的关键在于资金。西方福利国家主要通过征所得税的形式筹集社会福利基金，实际上是一种通过国民收入再分配，以社会公共消费形式实现的收入均等化政策。而我国的社会保障资金是通过国民收入的分配和再分配形成的，是确保社会成员基本生活和医疗水平为特定目的发放资金。截止1997年底，我国的企业社会养老、失业、医疗、工伤和生育保险以及卫生事业、优抚救济、行政社业离退休、社会保障补助支出等预算为三千多亿元。随着社会发展水平的迅速提高，社会保障收支规模也会迅速扩大。同时，社会保障资金的收入、指出及其投资活动，也已成为国家财政进行宏观调控社会发展和经济运行的重要手段。
（二）社会保障体系可分为以下三个层次，不同层次有不同的保障目标和保障标准：一市社会救助，目标是保障最低生活，保障标准是提供人的生存条件，即最低标准的食品和居住；二是社会保险，目标是保障基本生活，保障的标准是提供人的温饱条件，即包括最低限度的食品、居住和衣服；三是社会福利，目标是提高社会成员的生活质量，保障标准是提供人的条件，除了食品、居住、衣服以外，还包括医疗、、等。目前我国的社会保障含盖这三个层次的内容，如何根据国家的能力状况和社会发展需要，合理提供社会保障资金，任重而道远啊。
（三）、逐步实现社会保障的社会化。保障制度的社会化需求是随着崩溃、商品经济日益发达和化大生产的形成而兴起的。社会保障的实质是以个人自立为基点，获得帮助是个人的权利。但社会保障覆盖全社会需要保障的人，数量多，范围广、社会性强，是一种社会事业，社会事业只有在政府的组织、协调、宏观控制下，依靠全社会共同努力才能办好，因此社会保障事业必须逐步推向社会化。此外，建立和推广社会保障制度，还必须认真抓好试点，积极宣传鼓动，启发群众的认识水平和参加社会保障的自觉性与主动性，在条件成熟的基础上做扎实工作。对于某些特殊保障项目或保障对象（如孤残人员、自然灾害等）可考虑更大范围、不同层次的社会化管理。
（四）我国是社会主义国家，走共同富裕的道路，但市场经济的结果却造成贫富差距，因此，的社会保障制度要能够调节国民收入，要更多地关注公平问题，市场经济的高效率与社会保障的公平性相结合，将有助于实现共同富裕。我国人口众多，国力有限，人口老龄化加剧，决定了中国根本不可能走工业化国家高税收，高福利的社会保障道路。所以中国的社会保障制度应有别于中国传统模式和国外现行模式的新型社会保障制度。
三、加快我国社会保障制度的改革。
建立、健全社会保障制度，不仅关系到体制的转化、改革的深化，而且关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。如有的学者所言：“加入WTO带来的挑战与压力对中国的社会保障建立与完善是巨大的推动作用。” 我们只有搞好内部的稳定才有能力、有精力更好的去发展我国的经济情况，充分的提高我国的综合国力。所以我们要对我国的社会保障制度进行一系列的改革：
（一） 实施最低生活保障，适当扩展社会保障覆盖面
一个国家的社会保障水平是同该国经济发展水平成正比的，经济发展水平高，国家经济实力强，社会保障程度就能够提高。目前，我国生产力水平不高，经济实力也不强，面对日益严峻的人口老龄化、失业增多的问题，只能在保证基本需求的基础上适度发展。
最低生活保障是保障公民的基本生存权利。在计划经济体制下，我国实行“低收入，高就业”政策，最低生活保障是对那些无劳动能力、无收入来源又无赡养、抚养人的对象实施社会救济。在目前失业严重，贫困人口增加的情况下，我国应对凡家庭收入低于当地最低生活保障标准的居民实行全社会统一的最低生活保障，通过征收个人所得税、社会捐助、对口扶贫等形式多方筹集资金，同时政府也可以通过制定各种政策支持鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困。但在具体操作上要注意三点：（1）保障标准要因地制宜，量力而行；（2）对优抚对象、无劳动能力的老弱病残可适当倾斜；（3 ）随经济发展和物价变动适时调整救济标准。
由于社会保障覆盖面的扩展将带来供给总量的膨胀，因此，社会保障覆盖面的扩展速度应该与经济增长速度相适应。在目前情况下，其扩展应遵循两个基本原则：一是基本保险层次上，首先扩及到老年人、贫困家庭等特殊群体；二是在社会保险等社会保障项目上，首先应从城市开始，逐步扩展到经济较发达的，然后扩展到其他农村地区。
（二）社会保障制度应以社会保险为改革重点
社会保险在社会保障体系中居于核心层次，我国的社会保障制度改革需要以社会保险制度的改革为重点和突破口，其中尤其是养老保险、失业保险和医疗保险制度的建立，更是关系到社会主义市场经济改革能否顺利进行和亿万劳动者能否解除后顾之忧的关键所在。
所谓保险，通俗的说就是花今天的钱买明天的“保障”。可以说中国入世以来受冲击最大的行业就是保险业，其中一点就是外资保险公司的进入，高质量的保险服务，定会对我国的保险公司带来一定的压力，。和中国的保险公司比较，外资保险公司经营管理水平高，资本雄厚，而且对中国保险公司最大的挑战就是它们会夺走中国保险公司的部分市场份额。这对中国的保险市场无疑是一种冲击，但却为中国的普通消费者带来了实惠。改革开放以来，中国的保险业保费收入以年均37.6%的速度增长，但由于起步晚，目前仍处于初级发展阶段。
（三）、应以家庭保障为基础
随着国民经济的持续发展，城乡居民的收入水平与生活水平得到持续提高，家庭保障具有良好的经济条件。因此，应当继续强调以家庭保障作为中国整个社会保障制度的基础，即国家和社会应当继续倡导城乡居民讲究家庭亲情和伦常道德，发挥家庭哺幼养老、互济互助的特殊功能，而不能排斥家庭在保障社会成员生活中的保障作用。中国社会保障制度发展的目标不应当是取代传统的家庭保障,而是要通过社会化的社会保障措施, 继续发挥出巨大的保障作用,从而仍将充当着中国整个社会保障制度的基础,这会是中国特色社会保障发展道路的一个显著标志。
（四）、关于资金筹集问题
俗话说，巧妇难为无米之炊。做好社会保障工作的关键是解决资金问题。近几年，养老保险收支缺口逐年扩大，由1998年的100多亿元增加到2000年的400多亿元，当期收不抵支的省份已达24个。在下岗职工基本生活保障方面，自筹和社会调剂部分难以到位，只占到30%，主要是依靠财政特别是中央财政的支持。3年来，为实现两个确保，中央财政投入的资金达819亿元。从完善社会保障体系角度讲，建立稳定、规范的筹资渠道，增强保障能力，是至关重要的大问题。
（五）、社会保障法制体系建设势在必行
社保事业的改革发展需要社保立法配套进行，社会保障作为国家意志的体现，需要用手段强制实施。社会保障改革发展实践中遇到的问题表明，加强社会保障法制建设已迫在眉睫。国外社保制度法律完备化为中国提供了可资借鉴的经验和教训。中国宪法确定了社会成员享有国家或社会的物质帮助权——社会保障权。
从目前中国社会保障体系发展的态势上看，当务之急就是要依法建立社会保障制度，发挥政府的主导作用。因此，全国人民代表大会或常务委员会应尽快制定、实施在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》，同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列法律条例，以保证社会保障工作有法可依。要尽快实现其他法律部门的立法内容与社会保障制度的立法内容有机地衔接起来，通过立法，以法律手段解决社会保险基金的支付风险问题，解决社会保险费不能及时足额征缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度。在规范秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，构筑社会保障基金的安全投资机制。
中国是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。要在这样一个具有12亿人口的大国建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度，所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整，如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，就是特殊阶段采取的特殊政策；借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准但不能照搬；我国社会保障法制建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
注释：书籍
朱荣科 《社会主义福利经济学》 黑龙江教育出版社 1998年
钱复元 卫珑等 《财政改革热点》 经济出版社 1999年
陈春洁 李小东等 《中国入世问题报告》 中国社会科学出版社 2002年
王思斌，《中国社会保障体系的建构》 山西人民出版社 1999。
韩客庆 《经济全球化与中国社会保障制度的构建》 《广东社会科学》2005/2
