民办思想库： 角色、发展及其规制

内容摘要：针对近年对民办社会研究机构加强监管的思路，在回顾了国际上“思想库”的和社会角色的前提下， 对民办思想库的需求及其监管体制进行初步的探索： 对于民办思想库的监管包括公益资产监管、组织独立性监管和安全监管三个方面，应当遵循法治、底线、激励、追惩、分类、参与六个原则；社科联作为指定的业务主管单位，还可同时扮演政策平台、联合筹款、代言机构、平台的角色， 以促进民办思想库的发展，建设中国的“思想市场”。                 关键词：民办思想库  监管  社科联  思想市场                 在国际上， 20 世纪以来迅速兴起一类非营利性质的独立的公共政策研究机构， 它们被称为“思想库”。思想库在国家的战略发展中扮演了重要角色，特别在美国， 思想库已成为美国二战后崛起的重要政策发源地、国家决策的“外脑”、学界与政界交流的“凯旋门”、公共政策的增效器。如何看待中国民间思想库的发展？ 如何使之更有利于中国公共政策质量的提高和国家的长远发展？我们希望从中国的现实和国际的经验中寻找到一定借鉴。                 何为“思想库”“思想库”或者“智库”，称作Think Tank， 顾名思义， 它是智者或者思想汇集之“库”， 是由学者或者思想家组成的专门机构，参与到公共政策之中， 代表政治决策专业化和科学化的发展趋势。                 “思想库”是现代社会才有的产物，如果我们回顾历史， 可以看到谋士、幕僚、食客、军师等为王侯将相或达官显贵等出谋划策者， 古来有之， 而且在中外的历史上都存在着。不过， 他们有两个基本特点， 第一是其自身多以贤士、智者的身份居于社会，相互之间并不构成独立的组织；其二是当他们被吸纳入政治决策体制后， 则固属到某个王侯将相的名下， 为之决策服务， 成为统治者之下的献计者。诸葛亮被三顾茅庐请“出山”之后所写的《出师表》，就明晰地体现了这类智者的心态和角色。现代社会政府决策周边的智囊团，部分还可以看到这种传统的延续。                 “思想库”则源自于一种不同的传统。有人追溯思想库的理念渊源，认为比较有代表意义的事件是1865 年美国内战结束之后， 在美国社会科学促进协会的支持下， 马萨诸塞州约100 名知识界的人士聚集在一起， 共同商讨如何尽快从战争废墟中重建社会秩序； 并由此意识到共享知识带来的好处， 进而组建起各种专业的机构，如历史学会、经济学会等。1916 年政府研究所( 布鲁金斯学会的前身) 的成立标志着第一个专门从事公共政策研究的独立组织即现代思想库的诞生。二战以后， 特别是20 世纪70~80 年代以来， “思想库”作为一类独立的机构， 乃至一种产业，迅速发展起来[ 1] 。目前， 美国的思想库就有1600 多个，它们不仅以强大的专家队伍和精湛的专业优势为美国的长远战略提供了重要的政策理念， 而且成为向政界储备和提供人才的“凯旋门”。                 为什么思想库具有这样的效能呢？因为它作为独立的专业性公共政策研究机构， 实际上创造了一种独特的机制--专业优势汇聚的思想市场。思想库具有四个重要特征：                 第一， 组织性。思想库首先是一个独立的组织，是以政策研究等为组织宗旨或目标的专门机构， 从而区别于政策咨询专家、政府顾问以及古代的谋士。                 第二， 独立性。如果说组织性是思想库的前提，那么独立性便是思想库的核心属性； 思想库的生命力和独特的社会作用， 根植于它的独立性。正是因为独立于政府、政党、利益集团乃至大学， 思想库的研究才可能超越部门或小群体利益，从而更具有中立性和前瞻性。那么何为“独立”？ 我们可以从组织属性、资金、观点等方面分别看待。                 组织属性的独立是必须的前提，思想库首先是一个独立的研究机构， 政府内部的研究室或者大学本身的院系， 都应被排除在思想库之外。资金的独立性也是相对的， 思想库可以接受政府的资金， 有些甚至以政府资金为主体经济来源，但是它们接受政府资金的方式是项目合同， 类似买卖关系， 并且是一个双向选择的过程， 并不是如同政府内部研究室般的雇佣关系。观点的独立性对于思想库的生存至关重要，虽然受到资金来源和核心人员身份等的影响， 有些思想库会显示出自己的党派色彩或者价值倾向， 但是它们的底线必须是保持观点独立、依据事实的， 必须避免自身成为某个决策者或者政治集团的决策工具。                 举例言， 一个思想库可能具有保守派的价值倾向，在人员组成上也有所侧重， 但它们的角色仍然是对政策做出批判式的前瞻研究， 不是为共和党的政策提供解释或者决策执行方案。比如一个思想库的研究议题可能是“伊拉克战争是否具有合理性”，然后站在美国的国家利益， 甚至维护保守派价值理念的基础上， 进行事实研究， 最后给出自己的结论； 但如果它将“为什么伊拉克战争具有合理性”作为研究议题， 就会构成政治阴谋的丑闻，其名誉和公信力就很难再存有了。美国早期建立的思想库大多保持着资金独立性、价值中立性， 但是1970 年代以后，思想库与政府的联结愈加密切， 其党派色彩和商业色彩也都更明显 。不过， 思想库与党派利益、政府政策等之间， 仍然有着比较明晰的界线。                 第三， 非营利性。营利性的私人咨询机构一般也不被视为思想库，这仍然是基于对思想库研究独立性的强调。不过， 在公私伙伴关系、公民、社会经济兴起的今天， 这种边界有时并不清晰。比如开展企业咨询营利同时在内部支持部分公共政策研究的机构，或者通过出售高质量的公共政策研究产品获得利润的私人研究机构等， 在某些情况下， 它们观点的独立性和中立性甚至比依靠政府项目或基金会支持的非营利机构更加完善。                 第四， 公共政策研究的专业性。与大学的另一个差别是，思想库是随着重大社会发展阶段兴起的专门研究机构， 它们的关注点更贴近公共政策的应用研究领域， 比如国家安全、国内政策等。它们不是纯粹地从事、人文研究的组织。从这个意义上可以理解，为什么思想库能构成一种“产业”。同时， 与政府内部的政策研究部门不同， 思想库往往站在比决策者更高的--而不是更低的--层面上说话； 所以越是具有理想色彩的思想库， 它在给出政治主张的时候， 越是带有对于现行政策的批判性，对批判性的接纳力也体现了制度自我更新维护的能力。综合来看，一个独立的、可以对自己观点负终极责任的组织形式， 专业性地从事公共政策或者更广义的政治经济社会研究， 以促进当前或更长远的政治决策的科学性与公正性， 是现代思想库的主要含义。                 中国民间思想库的发展与角色                 中国本土没有“思想库”的说法，但是应社会转型时期的巨大需求和政府自身改革的需要， 专门的公共政策研究机构愈渐发展起来。当然， 思想库更狭义地指直接关注政府或者公共政策的研究机构， 是民办社科研究机构的主要构成。                 改革开放以来我们主要可以看到三种类型的思想库：第一类是政府基于政策需求专门设立的研究机构，如国务院发展研究中心、中国社会科学院等， 它们大多数表现为事业单位的形式， 1998 年《民办非企业单位管理暂行条例》颁布之后，也有很多注册为民办非企业单位。第二类是挂靠在大学但是独立运作的研究机构， 如福特基金会出资做种子基金的北京大学经济研究中心。对于高校内部挂靠的大量一级、二级研究所，尽管可能具有较多政策研究功能， 如果不具备独立的法人资格， 还是应排除在独立研究机构之外。第三类是民间自发成立的研究机构， 一般表现为民办非企业单位的形式， 也有些以工商企业的形式存在。                 在这三类公共政策研究机构中，第一类可以称为“官办”政策研究机构， 但是它们在中国的地位与西方所言政府背景的思想库是不一样的， 后者在性质上与民办思想库一样是独立的专业研究机构， 只是主要将产品售卖给军政部门；前者更类似于政府雇佣的研究班子， 完成党政交给的任务， 并承担相当的政策执行层面以及政治宣传层面的时事观察责任。这样， 中国的官办研究机构尚不能扮演公共政策“思想库”或者超越政治层次的专业政策研究组织的角色。有实证研究表明，官办政策研究机构在人力财力等方面的使用效率比民间思想库低很多， 且其影响力随着远离决策核心逐渐减弱[2]。                 第二类和第三类从性质上可以统视为民办思想库。世界各国的经验均表明，在社会重大发展时期， 最需要独立的民间智慧的贡献。                 中国目前的社会变革对独立思想库提出的巨大需求，也是民办思想库兴起的重要动因。具体体现在三个方面：第一， 对社会科学独立专业研究的巨大需求。随着经济快速发展和社会转型， 社会问题在多方面凸显出来， 贫富差距、就业、社会福利和保障、群体性事件、国家安全与秩序等多方面问题，涉及多元的利益主体， 需要客观和专业的研究以增强政策的前瞻性和公正性， 从而避免出现对于社会秩序的冲击； 更长远讲， 社会问题背后还体现了社会心理、社会价值观的变化，更加需要基本的社会科学研究。官办研究机构和大学院校虽然是社科研究的重要途径， 但是它们分别的“政策支持”和“教书育人”的核心角色， 决定了其在这两种机制之内，不可能脱离部门利益和教学主导。所以， 国家实际上非常需要一种社会机制，汇集来自各方面专家学者的独立客观的声音。从各国情况看， 社会变化较大的时期， 都是思想库兴起和大发展的时期，它们在社会的稳定发展中扮演着不可忽视的角色。                 第二， 吸纳多元社会声音的需求。在改革中，部门利益常常成为制约政策公共性的重要因素， 也是导致社会风险性增高的重要原因。如何使决策打破部门利益， 取向公共利益， 对政策合理性与可持续性具有很大意义。它的解决途径远远不是靠文件强调，或者设立一两个大的研究机构可以达到的， 必须有一个开放的思想市场， 自觉汇集起大量的民间智慧和民间声音， 才能使得最后的政策产生是平衡的、全面的、有利于国家长远发展的。                 第三， 汇集人才能量的需要。民办思想库是一个发现和汇集思想与人才的场所，它在公共决策者、高校、专家学者和民众需求之间， 架起一座桥梁。有研究显示， 中国的“思想库”在改革开放到上世纪80 年代末之前达到高峰， 90 年代中期以来， 随着政府的机构改革， 形成平稳发展态势。其中， 官办思想库在本世纪以后发展明显， 而民办思想库始终生长比较平缓。全国的思想库中属于民办性质的至今不到5%， 最大的也不过20 余人， 年运营资金200 万元。相比而言， 美国布鲁金斯学会作为较早的思想库， 现有专职研究人员400 多人，年运营资金15 亿美元。                 民办思想库的监管体制探析                 一、民办思想库发展的战略环境                 在中国， 基于对民间结社警惕的传统，以及颜色革命中形成的对民间组织的敏感， 政府对民办社科研究机构，特别是思想库有着较多担忧。目前， 社会科学界联合会被赋予民办社科研究机构的业务主管单位职能， 其直接的政策背景是继21 世纪初期独联体国家的“颜色革命”后，政权安全性在中国被提到了更强的高度； 社会科学研究类民间组织， 进而被作为民间组织中监管的重点。我们应当注意到以下四个方面的战略环境：                 第一， 20 世纪90 年代以来全球的治理变革和公民社会兴起的趋势。自20 世纪60~70 年代之后， 以行政改革、重塑政府为目标的新公共管理运动在全球范围蔓延开来，无论欧美各国还是亚洲新兴现代化国家，均在大力推进政府的治道变革。它甚至影响到延续了100 多年的政府行政管理理论模式， “公共管理”成为新的理念基础。1990年代世界银行明确提出“治理”问题， 包括个人、企业、非营利组织等在内的民间活跃性， 不可否认地成为良好公共治理的重要因素。越来越多国家的政府主动发起的公民参与、公民介入、活跃公民、“伙伴关系”等运动，显示了现代治理环境中政府与社会之间彼此依存性的不断提高。在这个全球性的大背景中， 中国也必须意识到， 如果不能将国家建设构建在公民价值的基础上， 它将很难在国际舞台上展现自己的优势。在国际视野中，民间活跃性与国家发展力趋于一体。                 第二， 对颜色革命前提的考量。颜色革命是一种“街头政治”的政权更替模式，是一种非常态的政权更替， 是值得防鉴的。但是， 我们还需要进一步比较两个前提： 其一， 颜色革命是否可能在制度化的民主国家发生？ 答案是否定的。因为在制度化民主的前提下，合法性的政治渠道通畅， 不存在强烈的“法外”政治需求。其二， 颜色革命是否可能在非民主的国家发生？ 答案也是否定的。因为在非民主的情况下， 没有民主的形式可以依托，但是政治诉求可能累积至以更激烈的方式发生， 如中外历史上的流血革命、改朝换代。可见， 颜色革命可能的前提是有形式民主而无实质民主， 其对社会秩序的冲击大于制度化民主政治中的冲突，而小于非民主政治中的革命。我们应该从中借鉴的是， 在目前国家效力较强的时期， 要加快促进民主制度的建设， 形成有序的公民政治参与机制， 避免政治制度的实质与形式之间长期存在过大差距。对公民政治参与的消极姿态，甚至压抑社会力量发展， 都不是避免社会矛盾的有效途径， 反之可能带来较高的社会风险。                 第三， 信息化时代对社会秩序提出的新要求。信息化对社会秩序带来的影响是它提供了更加开放、多元、个体参与的平台。它要求政府的治理手段有相应的变化，否则可能出现较多制度外运作与表达的情况， 不利于社会整合。                 第四， 正处在一个社会变化较剧烈的时期，伴随着的快速、社会制度的变革、政府自身的改革、社会结构的变动、社会问题的呈现、社会矛盾的累积等。决策者也越来越意识到从社会获得知识、思想和政策建议的迫切需求。独立思想库的发展是时代的需要。                 在上述大背景下， 借鉴国际经验和结合中国现实，我们对于民办思想库提出如下三点基本认识：                 第一， 民间社科研究机构， 特别是民办思想库，对一个社会长远发展的作用是不可忽视的。它们是表达社会声音， 驱避部门利益， 改善公共政策的有效机制， 将之作为政府公共决策的“伙伴”， 对社会的长治久安具有重要意义。                 第二， 民办思想库作用的发挥，关键是建立“思想市场”， 使得独立性、多元性、专业性的观点能够平等、充分的表达， 从而为公共决策提供更全面和前瞻性的研究支持。因此， 对于民间思想库的规制， 应当以有利于健康发展和作用发挥为出发点，通过法治而规范， 通过激励以监管， 以依法、公开、简洁、追惩制为原则。                 第三， 将政府自身决策的公共性作为监管民间组织的前提，使民间思想库成为公共决策中建设性的力量。在很多情况下， 政府对于思想库的担忧， 是基于部门利益或者个人利益的考虑； 事实上， 只要政府决策目标确实取向于公共利益，才能在总体上与民间思想库达成协同关系。在公共利益前提下对民间思想库进行规范与引导， 才能实现法治监管， 使之成为公共决策中的建设性力量。                 结合当前社科联的监管模式而言，两方面的管理是需要考虑的： 首先， 如何构建民办思想库的支持性平台； 其次， 如何实现有效监管， 促进思想库的健康发展， 形成有序参与的建设性力量。                 二、对民办思想库的监管原则                 那么， 如何实现对民办思想库的有效监管？笔者认为， 首先应明确监管目的。之所以对民办思想库进行监管， 目的应该在于保障其合法运作， 避免其独立性和公共性受到利益因素的侵犯， 防止其中对公共资源的滥用。而要实现有效监管，就必须明确监管的责任， 明确什么是需要监管的， 进而通过最简洁的程序针对需要监管的问题进行管理。                 对民办思想库的监管可以包括三个方面：其一，公益资产监管。对于享受税收优惠或者接受公共财政资助或委托项目的组织， 应防止公共资源的滥用。具体方式包括捐赠章程机制的健全、财务的公开透明、公共资产的专业审计、年度报告和社会监督等。                 其二， 组织独立性监管。民办思想库作为民办非单位，应当是独立的责任主体， 要防止其成为政府部门或者经济组织的办事机构。因而， 有必要在章程中明确组织的实体性， 对组织的资产所属、专职人员、权责范围做出具体界定，避免一套人马两块牌子造成的权责不清； 同时， 对于民办思想库的注册资产民间性、理事层民间化、执行领导人专职化， 都应做出具体规定， 以保证民办思想库的民间性。                 其三， 政治安全监管。在中国，对民办思想库比较特殊的监管涉及政治安全。但政治安全的监管如果成为不许活动、压抑活力的控制， 实际会对更广泛的政治安全和社会秩序造成危害。因而， 政治安全监管必须区分一个界线，即政策倡导与政治主张。所谓政治主张， 这里指直接的有关行动性的政治诉求， 在一定阶段， 因政权安全的原因， 可能需要限制政治主张。而政策倡导是指民间机构在对公共政策和社会现实研究的基础上，提出自己的政策建议， 并通过各种方式积极影响决策。民间的政策倡导是政策过程不可忽视的积极因素， 也是民间社科研究机构最重要的价值。否定民间的政策倡导， 拒绝不同声音，只可能形成利益集团的固化和虚假的决策信息， 最终使体制丧失自我完善的能力。真正从国家安全、政治安全， 而不是部门利益或者决策者形象的角度出发， 必然会积极对待政策倡导，甚至包括不同的、尖锐的、批评性主张。对民间政策倡导的接纳性也体现了政治制度自我完善更新的能力。                 因而， 政治安全监管应该局限在政治主张方面，而不应该限制政策倡导。                 在上述监管内容的基础上， 有必要进一步确立对民办思想库的监管原则。显然，公平、简洁、有效的监管才是可取的。为此， 需要遵循六个程序原则：                 第一， 法治原则， 即公平、公开、事先、可预期、明确的监管，而不是随意的、临时性的、人为的管理。所谓法治原则， 具体而言就是指依据规章进行监管， 没有另外设置的管理因素； 对所有主体都是平等的， 没有因人而易的情况； 对于什么是“违法”只能依据规章中禁止的情况，双方是事前均清楚的， 不是事后依事做的裁决， 换言之， 被监管方在一开始就明确什么是“违法”， 什么是“合法”； 当然， 规制本身的制定只有是合理的、有法律依据的，从而才可能是有效力的。                 第二， 底线原则， 即明确“禁止”的底线，只监管组织行为是否违反底线， 其他一概不管。底线原则也是法治监管所遵循的， 具体而言规制或者限制只能依据是否“合法”的底线， 而不能依据是否做得“好”、是否“合理”、“合适”。超出底线原则的监管，不仅是多余的， 而且会侵犯行为者正常的权益。                 第三， 激励原则， 即将责任建立在权利的基础之上，通过资金的或者其他激励机制的引导而不是行政指令达到规范目的。比如政府可以通过政府购买服务的资金导向引导组织研究方向，但不是限制组织研究的内容。注册本身也构成一种激励， 可以通过注册时对于规制制度的明确，达成共识。                 第四， 追惩原则， 即主要通过建立共识，在违反共识时采取惩处措施来进行监管， 而不是采取事前审批的方式进行监管。追惩制也是法律规制的一个原则， 在《行政许可法》颁布后， 审批许可更加规范化了。当然， “备案”是一个法律尚不严格的空间， 对于缺乏法律依据的备案，可能会侵犯法人的独立性， 过多依靠备案也不是一个有效的管理制度； 建立在共识、激励和追惩制度基础上的管理，才是真正有效力的。                 第五， 分类原则， 即按照规模区分不同监管层级，进行不同程度的监管。分类管理是比较普遍采取的管理原则， 依据组织规模的不同， 有针对性地进行监管。如果对小组织和庞大的机构全部投以相同的监管力度， 必然使得小组织不堪重负，而大组织疏于管理。                 第六， 参与原则， 即管理中尽可能地吸收民办思想库自身的参与，听取其意见。参与式管理是社会愈加重视的模式， 特别在“思想市场”管理方面， 听取机构意见和更多由机构自我管理， 都有利于促进民间思想库建设性力量的发挥。                 三、社科联对民办思想库的支持角色                 在现行体制中， 社科联被赋予民办思想库的业务主管单位职能；同时， 它还具有四个方面的潜在角色， 可以构成对民办思想库的积极支持。                 首先， 社科联可以作为民办思想库与政府之间的对话平台，构建制度化的对话渠道， 促进民间思想库政策倡导作用的实现。                 其次， 社科联可以作为民办社科机构的联合组织，进行联合资源筹集， 开拓多元化资金渠道， 特别是向政府“推销”产品--政策研究成果，获得政府的购买资金。它也是促进民间思想库政策倡导功能发挥的一个途径。                 第三， 社科联可以作为民办思想库的代言人，为之争取更良好的政策空间和政策平台， 例如税收政策、人事政策、职称政策等。                 第四， 社科联可以作为民办思想库的平台，搭建信息、网络、技术、人才等多元的支持结构， 促进思想和人才的交流， 以及民办思想库之间的合作， 进而促进民办思想库自身的能力建设。                 当然， 在搭建支持性平台的同时，社科联应该尽量避免对民办思想库的人为干涉， 比如在评奖、认证、与行政管理相关联的培训等方面， 做到对每一个组织的制度性公平， 发挥其自治和互助能力； 在此基础上，使得民办思想库加强专业性， 培养宽容与合作的精神， 从而真正在中国形成自由的“思想市场”， 促进公共政策的改进与提升。                 注释：                 ① 美国思想库的四个阶段是： 20 世纪初第一批思想库诞生， 大多带有大企业家和知识界的理想主义色彩， 是“没有大学生的大学”， 以布鲁金斯学会为代表；二战以后，以兰德公司为代表， 思想库更多与政府签约获得资金来源， 从事战后政策研究； 20 世纪60- 80 年代， 思想库迅速发展， 商业性更明显， 售卖政治主张， 政治倾向和党派色彩比较明显， 例如保守派的传统基金会； 20 世纪80 年代至今， 日渐形成国际和地方两大体系。参见中国现代国际关系研究所的《美国思想库及其对话倾向》一书，时事出版社， 2003 年第14 到25 页。                 ：                 [ 1] 中国现代国际关系研究所. 美国思想库及其对话倾向.北京： 时事出版社， 2003： 10- 20                 [ 2] 朱旭峰. 网络和知识运用： 中国思想库的政策影响力.清华大学博士， 2005： 146、218