试论生态补偿的内涵
【内容提要】作者在对国内主流生态补偿观点进行梳理的基础上，认为生态补偿是出于维护适于人类生存和的良好生态环境的需要，由生态环境资源的享用人为必要的养护行为或本着公平享用公平负担原则，就其受益承担相应义务，以及相关制度保障的总称。论述了生态补偿的立足点是生态环境，生态补偿的实质是实现人类成员在生态责任和生态利益上的重新分配。
【关键词】生态补偿 生态环境 生态补偿的性质
[Abstract]Ecological compensation is an obligation for any individual or organizations to maintaining a suitable ecological environment for the survival of mankind,or the payment of the corresponding acts to the resource owner or administrator for enjoying the ecological resources ,as well as the security of the system, and so on. the ecological environment has both economic and ecological value ,Ecological compensation's basis is the ecological environment, the essence of the ecological compensation is of redistributing the ecological responsibility and ecological interests among human.being.
[Key words]ecological compensation; ecological environment; character of ecological compensation
江泽民同志在共产党第十六次全国代表大会上指出，全面建设小康社会的目标之一，就是“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”，加强生态建设，维护生态安全，实现与人口、资源、环境的协调，实现人与自然和谐相处，是21世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。面对日益严峻的环境形势，要走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，任重道远，惟制度创新，才有出路。
生态补偿制度不失为一种重要的探索和尝试。它是解决生态环境问题的产物。起初，中外治理环境污染多是政府买单，实际是把污染者的治理责任转嫁给了全体纳税人，既没体现生态环境的价值，又违背社会公平原则，故难以遏止生态环境的污染和破坏；后来，一些环境法学者便主张将生态环境问题的外部性“内部化”，1972年，经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出“污染者付费”——由污染者承担治理的费用；不久，许多国家把它确定为环境法的一项基本原则，该原则在环境法上的具体化、制度化是生态补偿在上的重要表现形式；近年来，国内学者从生态学、经济学、法学等角度对流域生态补偿、森林生态效益补偿进行研究，已取得一些成果，但生态补偿基础理论研究还很薄弱，仅仅“污染者付费”显然不足以从根本上解决生态环境问题，有必要进一步加强生态补偿的理论研究。
本文尝试对生态补偿的基本内涵进行论证，希望能对统一生态补偿理论认识有所裨益。
一、生态补偿的定义
国际国内有大量的生态补偿实践和立法，并初步建立生态补偿制度，但何谓生态补偿，至今尚未达成一致。目前国内理论和实务界主要有这样几种表述：
（一）吕忠梅教授等人认为生态补偿分狭义与广义：狭义是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、费用的支出。???
（二）马燕副教授以“生态利益”为中心将生态补偿定义为：为保护生态利益，维护生态平衡与安全，实现生态价值，达成经济效益、社会效益与生态利益一致的生态正义目标，对一切有损生态利益联系的行为进行矫正与弥补的生态化活动。???
（三）毛显强博士等认为：是指通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。???
（四）致公党中央副主席王钦敏认为：是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。???另外云南环境保护局洪尚群???武汉大学环境法研究所的杨娟???等，也在此前后作过类似论述。
（五）曹明德教授认为是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。???
值得一提的是90年代中期以前，囿于当时认识背景，有学者还将生态补偿狭义地定义为“生态补偿费”。
这些学者分别来自法学、经济学、环境以及实务界。吕忠梅教授等强调的是人类对生态环境造成破坏后的恢复性行为和安排；马燕副教授的观点建立在“生态中心主义”伦理基础上，认为生态补偿是实现生态正义；毛显强博士认为生态补偿是保护资源的一种经济手段；致公党中央副主席王钦敏、洪尚群和杨娟等学者，其观点的核心是“破坏者恢复”；曹明德教授突出的是自然资源（广义）享用过程中的“受益者付费”；他们从不同层面揭示了生态补偿的特定内涵。
本文作者认为，生态补偿是出于维护适于人类（也包括整个生物共同体）生存和发展的良好生态环境的需要，由生态环境的直接、间接享用者，对生态环境进行必要的保护、修复、建设，或基于公平享用公平负担原则，就其生态环境的受益承担相应义务等一系列行为活动和有关制度保障的总称。
二、生态补偿的立足点
生态补偿的立足点，一般认为是环境,本文认为生态补偿应当立足于生态环境。
环境一般是指与某一中心事物有关的周围事物。在环境科学中，中心事物就是人类，如有的环境科学家将之概括为“作用在‘人’这一中心客体上的、一切外界事物和力量的总和”???；法律用语上，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。如我国环境保护法第二条解释为：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村”，可见，我们所倡言保护的环境都限于“人的环境”。
然而，越来越多的证据表明该“范畴”受到了挑战，如：生态学研究的深入告诉我们：人类与所有生物体同属一个“生态系统”，都是系统链条中的一环；生态伦理的形成和发展，提出了许多诸如“动物权利”、“动物福利”和“自然权利”等新概念和新诉求；人类与自然协同向更高级阶段演化的发展观的提出等。这些事实的出现，不能不促使人类重新审视自己和其他物种之间的关系，并做出正确的回应。生态环境是环境的上位概念（生态的含义为“生物的生理特性和生活习性”???，“生态环境”的含义应为“与各种生命有机体有关的‘环境’，包括影响人类的各种环境及其要素，也包括不一定对人类有影响，却会影响其他生命有机体的‘环境’及其要素等所构成的总体”），生态补偿的立足点从环境范畴拓展到生态环境正好顺应了时代的要求。
生态补偿立足于生态环境是一种世界观的转换。从环境到生态环境，反映的是两种不同世界观，前者以人为中心，是“人类中心主义”的，后者以生态为中心，是“超人类中心主义”的。过去我们的“保护”、“补偿”都局限于环境，马克思说人类社会是过程和社会过程的统一，可我们老是把自己和“环境”对立起来，潜意识里“环境”服从自然，人类自己服从社会规律，因此我们在谈论“人地”关系时总说人类“征服自然”、“改造自然”，忘记了从自然角度看自己。人类的“小环境”也是“生态大环境”中不可分割的一部分，倘无视其他生物体与我们“同一条船”这个事实，自私地关注人类自己的环境，那人类无异于“暴君”，人类迟早会成为地球上的“孤家寡人”。恩格斯早就告诫我们“不要过分陶醉于我们对于自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都要报复我们。每一次胜利，在第一步都确定取得了我们预期的结果，但在第二步和第三步有了完全不同的出乎意料的影响，常常是把第一个结果又取消了。”????我们如果正视自己是生态环境整体一部分这个事实，那我们保护的就不仅仅是自己的环境，而是整个生物共同体的环境；我们对待生态环境的态度，就会是适应、协调、维护和尊重。生态补偿只有立足于这个基础上，才会有公平的、正义的、人道的制度安排。
三、生态补偿的目的二重性
生态补偿的目的具有二重性：一是人类对生态环境的补偿,实现生态正义；二是人类社会成员之间的补偿,实现生态责任和生态利益分配正义。
首先，人类的自然属性决定了人类类群体是生态环境整体的组成部分，得服从自然规律：人类要“吃”、“喝”、“拉”、“撒”，要消费自然界的物质和能量，就必然要“破坏”生态环境；同时人类的生存和又离不开特定的适宜的生态环境，也就是说要维护生态环境的系统平衡，这是人类生存和发展的基础,作为类群体的人类唯一的选择就是在系统的动态平衡内活动；其次，作为社会属性意义上的人类，已经今非昔比，掌握着巨大的生产力，瞬息间就可能使整个地球生态系统趋于崩溃，当然人类的生存和发展也会就此打住，人类成了生态安全最危险的因素。为了整个生态的安全，也是为了人类自身的永续发展，理性的人类不仅应支付过去的欠账，还应肩负起呵护生态环境的责任，这是生态正义的要求。
其次，人类面临的生态危机具有全局性，任何局部的破坏都可能危及其余，解决问题的出路是全人类的统一行动，而协调这一行动的关键则是实现社会成员对生态责任和生态环境承受能力阈值上的分配正义，即人类生态责任的承担和生态利益享有上的公平，这既是人类自然属性的需要，又是人类终极意义的追求。
就生态补偿的双重目的而言，人类对生态环境的补偿是基础性的，人类社会成员之间的补偿是衍生的；但前者往往又是通过后者实现的，后者的实现某种程度上又提升了人类自身的存在意义，因此它们又是互为条件共同促进的关系。
四、生态补偿的性质
人们常常把生态补偿视为“扶贫”、“照顾”行为，这是对生态补偿的极大误解。生态补偿的性质，可以从人与生态环境、人与人之间的关系分析出。首先，人类要实现可持续发展，要有一个良好的生态环境，在当今人类强大的改造能力面前，生态环境十分脆弱，加上历史遗留的“生态欠账”，有必要对生态环境进行养护，故每个社会成员都应是养护责任的承担者；其次，生态系统平衡之阈值无疑是一种资源，是人类的共同福利之所在，每个社会成员都应是资源的受益者；最后，从当代人的角度看资源是非常有限的，不容许任何人滥用和破坏，除了作为社会成员必要的享用外，任何人都有保证生态环境资源发挥对于人类最大效用的责任。可见每个社会成员在生态环境面前都应是责任者和享用者的统一。遗憾的是长期以来生态环境的价值游离于人类社会运行系统之外，生态环境的养护成本和价值即生态成本，未在社会成员的生产生活中得到应有体现，导致生态环境资源的滥用和享用不公，直至出现生态环境危机。故生态补偿的性质是社会成员享用生态环境资源成本的给付。生态补偿的实质是生态责任和生态利益的重新分配。
为准确理解生态补偿的性质，有必要澄清几个概念之间的区别和联系：
1．生态补偿与生态补偿费。
承上所述，生态补偿是有关生态环境养护义务负担、公平享用等一系列行为活动和制度保障的总称；生态补偿费则是实现生态补偿的一种具体手段，是生态补偿的货币形式，它是中性概念，可能是受益者或使用者应该付出的代价，也可能指生态利益受损者或提供者应该获取的收益，还可能是支付给生态环境保护者的报酬或政府为生态环境建设所支出的费用。生态补偿实现的手段，不仅仅表现为生态补偿费，还有其它措施，如积极作为的养护、修复、建设等行为，激励性的税收优惠政策，技术扶持和奖励措施等。
2．生态补偿费与各种违反法规的处罚或责任的区别。
生态补偿费是社会成员享用（或提供）生态环境资源的相对成本的货币支出（或收益），可以视作“机会成本费”，不是“罚款”，是以生态环境或自然资源的享用或提供为前提的给付（或收取），该行为在法律上表现为行为的合法性，给付（或收取）的性质主要是对价、恢复、义务或鼓励；各种违反环境资源法律法规的处罚是对其违法行为所给予的惩罚，不限于罚款，如：1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》第三十九、四十一条分别规定“对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。……”、“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。……”，此处“超标准排污费”是生态补偿费，是合法使用生态环境应缴生态补偿费的追收；“罚款，或者责令停业、关闭”是行政处罚；“造成环境污染危害的，有责任排除危害”、“对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”系侵权而承担民事责任，后两者的前提是行为的违法性，不过是立法上笼统地规定到了一起。
3．生态补偿费与资源税(费)的区别。
资源税是依照《中华人民共和国税收征收管理法》（1993年生效）征收的一种自然资源税。按照税收理论，税收是“国家权力、社会管理职能的物质利益获取方式”，其目的是为了公共财政的需要，它具有“强制性、无偿性、确定性和公平性四个特征”。资源税无疑也是以国家强制力为后盾，依法强行向特定自然资源生产单位或个人收取的一定货币，是国家机器运转费用来源之一，可见资源税不应是生态补偿费。但从我国征收资源税的历史和现实看,其目的除了为国家取得一定财政收入外，还有体现资源有偿使用，调节级差收入，调节国家、和个人之间的分配关系等目的,因此,现行资源税也有生态补偿费的成份；资源费是国家为实现其所有者权益而对各种自然资源的开发者、使用者就自然资源的开发使用所得应分取的一定比例的利润。不过，从现行立法目的看，又是多个目的统一，如：1994年施行的《矿产资源补偿费征收管理规定》第一条：“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，制定本规定。”这里至少包含两个目的：“为了保障和促进矿产资源的勘查”实质是收取勘查成本费、“保护与合理开发”无疑是收取生态补偿费、“维护国家对矿产资源的财产权益”应该是生态补偿费，因为自然资源是有机的生态环境的组成部分，“矿产资源的财产权益”实质就是其经济价值，这是共有资源，表明该费的收取是国家代表所有民众实现所有者权益。可见，现行资源税(费)的很大部分是生态补偿费，是资源开发利用过程中实现生态补偿的形式,但不能等同。
4．生态补偿与各种类型的“扶贫”。
“扶贫”一般是政府对发生生活困难和受阻的社会成员、公民团体或地区，出于社会责任而给与的无偿的物质或非物质帮助，暗含同情、人道之义，是不对等的给付。现实中，生态补偿容易与扶贫发生竞合，如我国第二大林区——西南林区境内有几十个国家级贫困县，这些国家级贫困县的落后固然与其居民思想观念、当地政府决策等自身因素分不开，也与其位于西南林区不无关系，西南林区是我国西部的生态屏障，这里森林资源丰富，同时也历来是森林资源管制或禁伐实施最严格的地区之一，不仅采伐受限，相关产业的发展也受到约束；另一方面，还要投入大量人力物力加以保护，这些很大程度制约了本地区经济的发展。他们虽然对我国生态环境保护做出了巨大的贡献，却没有一定的机制对他们这种生态付出区进行补偿，招致发展失衡在所难免。因此，国家对于他们经济的、政策的支持一概冠之以“扶贫”，持这种看法是极不公平的，对该地区的生态补偿应是国家（或生态受益者）对该地区居民付出的弥补。
注释与
由于生态环境对人类的有用性，因而可把生态环境整体称之为生态环境资源或资源甚至生态利益，但区别于资源，后者仅是生态环境资源的一部分，鉴于自然资源对人类的直接要紧性，本文有时把它与生态环境（资源）相提并论，旨在突出其地位。
据一些权威机构的统计：整个生物圈每年向人类提供的物质价值大约在16～54万亿美元之间，即每年平均33万亿美元左右。且不说这个数字的低估，与现有的全球国民生产总值即人类生产的所有产品和提供的服务约18亿美元左右相比，足以证明生态环境价值之客观性。除此之外，生态环境还向人类提供多种服务功能，如：提供新鲜的空气、宜人的风景、消纳废弃物，提供位置空间等，我们把生态环境对于生物共同体的效用（类似上述所列效用）概称为——生态环境价值。生态环境价值的表现形式之一是生态环境和各个要素的经济价值（简称经济价值），经济价值系指生态环境或其构成要素作为物质供应者所具有的在特定时期和特定社会技术经济条件下所具有的专门对于人的商业价值。生态环境价值随人类社会经济技术的发展有个逐渐暴露过程，价值量一般来说难以计量，因此，我们把生态环境的价值中未被现有经济价值所反映的部分统称之为生态价值，无论是生态价值还是经济价值，一定程度会表现为对于人类的有用性，若从人的利益角度看也就是生态环境利益；应当说，随社会经济技术的发展和人类认识水平的提高，生态环境或生态环境要素的经济价值会更趋近于或更能准确地反映其价值。就目前而言，生态环境中其价值能通过经济价值得到反映的，主要是我们视之为自然资源的部分，从价值量看，实则是自然资源（要素）价值的很小部分，其生态价值同样被人们忽略了。因此，从根本上讲生态环境的价值并未进入人类经济社会之运行系统内，尤其是人类社会的早期（笔者由此联想到马克思“劳动价值”之性），而生态补偿要解决的问题恰恰就在于此。
实际是相对成本.所谓相对成本并非指享用者占用或消耗的生态成本的对价,而该资源的成本等于养护成本、经济价值和生态价值之和「此处的生态价值与传统的生态价值有异.如《价值学大词典》（李德顺主编,人民大学出版社1995年版第661页）：生态价值是客观对象或人们的行为对于维护人类的生态环境所具有的意义和作用,本文是指生态环境及其要素对于整个生物共同体（包括人类）的作用和意义.」,关键在于生态价值是相对的,其一,由于人类认识的局限,如前所述,生态环境资源的生态价值有个暴露过程,因而难以准确估量;其次,生态系统动态平衡之阈值和自然资源的存量是人类可供利用的共有财富,如果充分补偿,从可再生资源角度看,那对人类也是浪费,因而不可能支付对价.如果用r表示应支付的生态补偿费,A表示所有的生态环境养护费,m表示享用的资源价值量,M表示生态环境能够提供的总价值量,代内人口数为N,求绝对成本的公式大致可表示为:r=m+mA/M（享用价值量+应承担的养护费）,事实上m不必足额支付,只要满足（m1+m2+m3++…mN）≤M（代内消耗总价值量小于或等于生态环境提供的价值总量），个人只需支付m-M/N（个人消费超出平均的部分）即可，所以相对成本为:r=（m-M/N）a+（Am/M）（一定的资源消耗+应支付的养护成本）,其中a是常量，随人们对于生态环境质量要求高低、生态环境状况和社会公平观念等的变化其取值要做相应调整.
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