欧盟对俄能源战略述论
[内容提要]欧盟对俄能源战略的目标是保障能源供应，推动俄罗斯能源领域的市场化改革，并使其最终融入欧洲统一的能源市场体系：欧盟对俄能源战略的实现途径是通过援助及构建欧俄能源相互依赖关系，推动俄向符合欧盟价值规范的方向。市场的稳定性是与其规模及容量成正比的，因此，应从战略的高度出发，在加强与俄罗斯等能源生产国合作的同时，注重与欧盟等能源消费大户的协调，积极推动建立欧亚大陆核心区域的能源自由贸易区，惟此才能从根本上解决能源生产国与消费国的不同利益诉求。
[关键词] 欧盟 俄罗斯 能源战略
欧盟针对俄罗斯的能源战略是在1997年生效的《欧俄伙伴关系与合作协议》(EU-RussiaPartnership and Cooperation Agreement)的基础上逐步形成和完善的，并且已经成为欧盟对俄总体战略规划中最为重要的组成部分。2006年11月底，欧盟与俄罗斯赫尔辛基首脑会议一致认为，强化能源合作及完善《能源宪章条约》(Energy CharterTreaty)将是近期内双边协调的重点问题。随着新一代欧俄合作协议的出台，欧盟针对俄罗斯的能源战略及欧俄能源合作将有新的发展。本文在考察欧盟对俄能源战略缘起与形成的前提下，对欧盟围绕俄罗斯能源的未来行动重点与方向作出基本判断，并以此为基础探讨对中国的启示。
一、欧盟对俄能源战略的确立与实施
欧盟对俄能源战略是在双方能源相互依赖日益显著、能源合作不断深化的背景下逐步形成的，特别是欧俄能源伙伴关系的确立进一步促进了欧盟对俄能源战略形成与完善的实际进程。
随着20世纪90年代中后期欧盟东扩步伐的日益加快，欧盟对俄罗斯的关注程度也相应增强。1997年12月初，《欧俄伙伴合作协议》正式生效，双方的交流与合作随之步入制度化的轨道。依照协议的规定，双方确立伙伴关系的主要目的在于：“开展有利于促进双方关系的对话；促进贸易与投资的发展；强化政治与经济自由；支持俄罗斯巩固民主及向市场经济转轨的努力；在互利互惠的原则基础上促进经济、、社会、文化等方面的合作……”该协议虽然也涉及了能源合作的问题，但显然不具有主导地位。南于俄罗斯当时在能源出口问题上仍较为保守，协议只在第65款中简明地规定，双方应在市场经济原则及《欧洲能源宪章》(European Energy Charter)的指导下，在能源供应、能源贸易与投资、更新基础设施、提高能源利用效率及环境保护等方面开展合作。然而，随着欧俄合作的进一步发展，能源问题的重要性日益凸显了出来。
从欧俄能源供给与需求的基本结构来看，强化能源合作并最终确立能源伙伴关系是双方基于现实利益需求的共同选择。俄罗斯是仅次于沙特的世界第二大石油出口国，是全球首屈一指的天然气大国，其储量占世界已探明储量的约1/3。国际能源市场油气价格的不断攀升以及俄罗斯面临的经济困境促使其调整原有的能源出口战略与政策，加大能源出口的力度，而其所提供的油气资源正是欧盟国家所急需的。与俄罗斯形成鲜明对照的是，中西欧等欧盟核心区域的油气资源相对较为贫乏。除北海的石油、荷兰等部分小成员国以及挪威的天然气资源外，欧盟国家的油气需求主要由中东及北非的部分国家来提供。另一方面，欧盟国家多为经济发展水平较高的发达或中等发达国家，长期以来一直是仅次于美国的世界第二大能源消费市场。1990年，欧盟25国消费了相当于15.58亿吨原油的能源，占当年世界能源总消费量的18.1％。20世纪90年代初期以来，欧盟25国的能源消费体现出逐年攀升的趋势，到1997年其能源消费总量已经达到了相当于16.27亿吨原油的水平。中东局势的不断动荡以及欧盟内部油气供应的相对萎缩促使其调整自身的能源供应结构，而欧盟与俄罗斯开展能源合作所具有的地缘优势也使欧盟更加看重俄罗斯的油气资源。在欧盟东扩已成定局的条件下，俄罗斯能源所具有的地域便利条件更加突出，欧俄伙伴关系框架下的能源合作被逐步提升为双方主要的合作议题之一。
2000年10月30日欧俄巴黎第六次首脑会议期间，双方一致决定在《欧俄伙伴合作协议》框架内确立欧俄能源对话机制(European Union—RussiaEnergy Dialogue)，欧俄能源伙伴关系因此得以逐步确立。能源对话与合作机制之所以被双方界定为能源伙伴关系是由欧俄能源相互依赖的现状决定的。欧俄能源贸易虽然也涉及一定的煤炭等固体燃料，但数量却非常有限。1990年，欧盟25国从目前的欧盟区域外进口硬煤1.26亿吨，其中只有0.02亿吨是从俄罗斯联邦进口的。2005年，俄罗斯向欧盟25国出口硬煤0.45亿吨，只占欧盟当年从区域外进口总量1，94亿吨的23％。。欧俄能源贸易中原油与天然气所占的比重则明显超过煤炭。2000年，欧盟25国从俄罗斯等前苏联地区进口原油1.18亿吨，占当年欧盟进口总量5.195亿吨的22.7％，到2005年，这一比重已猛增到36.4％。从俄罗斯进口的天然气所占的比重则更高，2000年高达47.7％。2005年虽有所下降，仍达36.7％。欧俄间大量的油气贸易需要通过管线进行。这些基础设施从设计施工到投入运营需要长时间的规划与协调，耗资巨大，建成投产后不仅可以给双方带来巨大的收益，并且会对贸易双方形成共同的制约。
能源对话机制的确立极大地促进了欧俄间的相互了解与信任，正如双方在第五份进展评估报告中所言：能源对话机制“帮助欧盟与俄罗斯联邦克服了许多严重的误解和问题，这不仅保障了能源的安全供应，并且促进了双方在能源领域的互利性合作”。随着欧俄能源相互依赖与合作的不断深入，欧盟针对俄罗斯的能源战略也随之显现出初步的轮廓。其核心内容可概括为以下几个方面：
第一，将俄罗斯纳入欧洲统一的能源市场体系之中。早在20世纪90年代中后期，欧盟的权力机构就逐步加大了统一成员国能源市场的行动力度。国际能源市场变数的不断增加促使欧盟不得不将建立内部统一能源市场的构想，进一步拓展为建立欧洲统一能源市场的宏大设想。依据欧盟委员会的构想，欧洲统一的能源市场主要由欧盟成员国及周边国家组成，其中俄罗斯及里海地区是这一市场的主要油气输出地之一，欧盟将是主要的消费区域。为了使这一统一大市场有效运行，欧盟将向拥有资源优势的俄罗斯等国开放天然气及石油消费市场，俄罗斯等原则应向拥有技术优势的欧盟国家开放电力市场。统一市场将建立在软硬两类条件的基础之上。软件方面主要包括相近的法规体系、竞争与投资机制、相对统一的安全与环保以及税收与补贴标准等；硬件方面主要有安全有效的能源生产设施与输送系统，其中覆盖统一市场的天然气和石油输送管线及电网是最为关键的构成要素。一旦欧洲统一的能源市场得以建立，各种能源的成本与价格将大幅下降，能源输出国与消费国都将从中获得巨大收益。 第二，保障安全、稳定的能源供应。近年来，欧盟对俄罗斯能源的依赖度进一步上升。2003年，俄罗斯石油出口的58％流向了欧盟成员国，88％的出口天然气被欧洲国家消费，其中欧盟成员国消费的比重高达65％，占欧盟当年进口天然气总量的32％。有鉴于此，确保俄罗斯能源稳定、安全的供应成为欧盟关注的首要战略目标之一。依照欧盟委员会的观点，确保安全稳定的能源供应主要应确保两个层面的安全：其一是设施的安全，其中最主要的是消除油气管线与电网的事故及其他安全隐患，欧盟建议在欧俄能源对话机制框架下建立一个观察与监控系统(EU-Russia Observation System)，以确保俄罗斯能源的顺畅供应。其二是战略及经济层面的因素，其中最核心的是保障能源的有效生产与运输。为此，欧盟始终在推动俄罗斯改善投资环境，以确保有足够的资金投向生产设备的更新与改造以及运输管线与电网等基础设施的建设。
第三，进行能源领域的改革并逐步开放能源市场。近年来，欧盟不断推动俄罗斯进行能源领域的改革，重点是推动俄罗斯逐步取消各种形式的政府补贴、缩小能源价格与税收差距、依照市场经济与法制原则重构俄罗斯的能源生产、运输与销售体系。欧盟主张欧俄相互开放市场。欧盟应向俄罗斯开放石油和天然气的消费市场，俄罗斯则应降低能源市场的准入标准，容许欧盟的资本与进入俄罗斯的油气生产、加工及运输领域。由于欧盟的电力生产企业设备先进，技术与经济实力雄厚，所以欧盟极力主张俄罗斯向其开放电力市场，构建从西欧到俄罗斯的统一的电力输送网。
第四，提高能源的利用效能，注重环境保护，确保能源特别是核能的安全生产。节能并保护环境是欧盟一直较为关切的问题。为了增强俄罗斯节能与环保的行动力度，欧盟提供大量的专项援助。核能的安全生产始终是欧俄能源交流与合作领域的一大重要问题。切尔诺贝利核事故后，西欧国家的许多民众反对通过开发核能解决能源短缺问题，欧盟成员国因此都制定并长期执行非常严格的核能安全生产标准。随着欧俄能源合作的不断发展，欧盟极力推动俄罗斯加强对核电安全生产的管理，并主张依照欧盟成员国的安全标准改造和更新俄罗斯的核电生产设施以及对核废料的处理。
欧盟针对俄罗斯的能源战略是在实施过程中逐步走向成熟的，其实施途径主要有：
第一，以援促改。早在苏联解体之初，欧盟就推出针对独联体国家的“塔西斯计划”(TechnicalAssistance to the Commonwealth of Independent States，TACIS)，在受援的13国中欧盟提供给俄罗斯的援助最多，其中超过1/4的援助分配到了能源领域。俄罗斯经济在整个20世纪90年代始终在接近崩溃的边缘地带挣扎，俄罗斯重视欧盟通过“塔西斯计划”以及其他途径提供的大额经济援助。鉴于俄罗斯能源在欧盟进口能源中所占比重的急剧上升，欧盟一方面加大了对俄能源及相关领域的援助力度，同时也不断提出接近西方标准的整改要求。俄罗斯虽然在一些重大的原则性问题上拒绝作出实质性的让步，但在众多的问题上都进行了必要的整改。1999年12月底，欧盟就“塔西斯计划”2000—2006年的重点援助领域及数额作出了详尽的规定，俄罗斯依然是新一代“塔西斯计划”的主要受援国，并且能源领域的改革已经是欧盟对俄援助中关注的核心问题之一。
第二，通过对话与合作施加影响。1997年以来，欧盟通过欧俄战略伙伴关系以及能源对话机制使自己的诸多要求与构想被俄方理解或接受，双方的许多分歧甚至误解都是通过这两个合作机制解决的。2002年11月，欧俄双方一致决定在能源对话机制的框架内建立“欧俄技术交流中心”(The EU—Russia Technology Centre)，在油气、电力、可再生能源、节能等方面开展合作。从建立至今，该中心已成功举办了多轮由欧俄有关专家、企业代表、政府官员出席的天然气、石油、电力、煤炭等圆桌会议。这些活动加深了双方的相互了解，并在很大程度上促进了欧盟对俄能源战略的贯彻与实施。近年来欧盟通过多种对话与交流渠道推动俄罗斯签署《能源宪章条约》，一旦该条约获得俄罗斯议会通过，将会为欧盟贯彻其对俄能源战略创造更为有利的条件。
第三，构建相互依赖的能源体系，并以此为基础对俄罗斯能源领域的整改与重构发挥影响。欧盟一方面积极筹划构建多元化的稳定能源供应体系，重点是构建对双方均有长期制约效应的油气管线与电网等大型基础设施，以便从长远的战略规划层面保障欧盟持续的能源供应。另一方面，欧盟近年来逐步强化了利用自身的技术与资金优势融入俄罗斯能源生产、加工及运输领域的行动力度。随着俄罗斯能源市场的进一步开放，进入俄罗斯能源领域的欧盟资本与企业将会不断增加，并将为欧盟贯彻其战略规划创造更为有利的条件。就现实状况而言，欧盟对俄能源战略仍处于进一步完善的过程之中，其贯彻途径与手段也将会随战略规划的调整而发生变化。
能源问题的重要性在未来的欧俄关系中将会得到进一步的体现，这是由欧俄能源相互依赖逐步增强的现实状况决定的。依据欧盟委员会最近作出的估算，欧盟25国2030年的能源需求将比2000年增长15％。2000年欧盟15国以及于2004年加入欧盟的10个新成员国生产了相当于约9亿吨原油的能源，同年的总需求为16.5亿吨原油，其中47.2％的需求是通过进口得以满足的。随着欧盟内部煤炭及油气产量逐步萎缩，特别是近十余年来核电因民众担忧等因素也出现不同程度的下降。使欧盟未来相当一段时期内的能源生产与其实际需求的差距将进一步拉大。依照欧盟委员会2006年5月出台的预测报告，欧盟2020年的能源总产量将下降至相当于约7亿吨原油的水平，而总需求则会增至相当于约19亿吨原油，进口能源的比重将进一步增至63.5％。依照上述预测报告，在2010到2030年的20年中，欧盟25国除可再生能源的其他种类的能源都将出现大幅度的生产萎缩，其中液态燃料的产量将从2010年约1.2亿吨原油的水平降至2030年的0.43亿吨，液态进口燃料的比重将高达93.8％。欧盟预计2010年将生产相当于1.7亿吨原油的天然气，到2030年将下降至相当于约0.8亿吨原油的水平，进口天然气将占到总需求的84.6％。 在能源需求不断攀升而自身产能逐步萎缩的条件下，欧盟对进口能源的依赖度将会大幅度上升，而其与俄罗斯在能源领域的交流与合作将会受到进一步的重视。对于欧盟而言，俄罗斯在其总体能源战略规划中不仅具有地缘方面的便利条件，并且俄罗斯的油气资源在储量及产能方面都是欧盟最为理想的能源供应地之一。依据俄罗斯能源部出台的预测报告，2010年俄罗斯的天然气与石油产量将分别达到6500亿立方米和3.8亿吨，出口量分别为2230亿立方米和2.04亿吨。到2020年，俄罗斯天然气与原油的产量和出口量都将有不同程度的增长。天然气的产量与出口量将进一步升至7000亿立方米和2340亿立方米，原油的产量与出口量将分别达到4.3亿吨和2.085亿吨。显而易见，俄罗斯的过剩产能将在很大程度上弥补欧盟需求方面的缺口。然而，看好俄罗斯能源的不止欧盟一家，欧盟只有通过长期性的战略规划才有可能不间断地从俄罗斯获得稳定的能源供应。
从欧盟目前出台的相关文件及规划来看，欧盟将在以下几个方面采取进一步的行动：第一，将进一步强化支持俄罗斯进行市场化改革与社会转型的力度，以便使其从根本上融入西方的、体系。这一方面将增进欧俄间的政治互信，另一方面将在很大程度上避免和消除影响双方能源合作的不确定与不稳定因素。2003年5月，欧俄圣彼得堡首脑会议期问，双方同意在《欧俄伙伴合作协议》框架下进一步强化双边合作，并决定构建有利于促进双方交流与合作的四大共同空间，即共同的经济空间、共同的自由与安全及司法空间、共同应对外部威胁的空间以及共同的研究与和文化空间。2005年5月莫斯科首脑会议后，构建四大共同空间的计划进入了具体的落实阶段。随着双方合作与信任的不断增强，欧盟对俄能源战略的首要目标将得到不同程度的实现。第二，将积极打造欧俄具有相对对称性的能源相互依赖关系，改变目前欧盟单方面依赖俄罗斯能源的现状。为此，欧盟将进一步强化推动俄罗斯开放市场与改革的努力，为欧盟的资本与进入俄罗斯能源领域创造条件。另一方面，欧盟将充分利用其资金与技术优势强化占据俄电力等市场的努力，并通过构建欧盟主导的电网及其他基础性设施提升俄罗斯对欧盟的依赖度。第三，欧盟在强化占领俄能源市场、争取安全与稳定能源供应的同时，也将进一步加强欧盟能源供应多元化的努力，以避免对俄能源的过度依赖。欧盟与能源相关的核心利益主要分布于北部区域、里海盆地、地中海区域以及其他重要的伙伴国，这些区域内的部分国家是欧盟能源的来源地，另一些虽然不直接出产能源，但却是能源传送与运输的过境国。为了构建欧盟相对稳定和多元化的能源供应体系，欧盟已经与上述区域建立起相应的交流与合作机制。北部区域涉及的国家主要是俄罗斯、挪威、冰岛等国，“欧俄能源对话机制”是主要的合作与交流平台，其他几个相关的区域合作机制主要有“欧盟与地中海能源”(The Euro-Mediterranean Energy Forum)及“巴库倡议机制”(Baku Initiative)等。近年来欧俄能源合作尽管一直居于主导地位，但为了构建多元化的能源供应体系，欧盟未来一段时期内将不会放松与其他几个核心区域的交流与合作。
三、对的启示
经过近十年的对话、磋商、磨合及不断的调整，欧盟在对俄能源问题上已经确立了较为明确的战略目标。搭建了相对有效的磋商与合作机制，并且也形成了较为完善的能源输送体系。2004年，欧盟首轮东扩实现之后，俄罗斯、乌克兰及白俄罗斯等独联体国家均成为与欧盟直接接壤的邻国。为了营造稳定与安全的周边环境，欧委会推出了“欧盟邻国政策”，以进一步深化与新邻国间多领域的合作。但欧委会并未将俄罗斯纳入其中，根本原因是欧盟权力机构认为俄罗斯并非是一个普通意义上的邻国，因此应继续留在欧俄伙伴关系的框架内予以特别的关注。不难看出，随着双方多领域合作的进一步深化，欧俄能源合作也将朝着更加稳定、更加有序化的方向发展。
欧盟的上述举措及欧俄能源合作的进一步深化对中国有着明显的借鉴意义。
首先，与欧盟相似，中国已成为仅次于美欧的全球第三大能源消费大户，并且进口能源也有了大幅度的增长。1990年，全球能源消费总量为86.23亿吨(相当于)原油，其中美国和欧盟分别消费了19.28亿吨和15.58亿吨，各占全球消费总量的22.4％和18.1％。同年内中国的能源消费总量仅为8.77亿吨，占世界消费总量的10.2％。到2004年，美欧的能源消费虽然都有显著的增长，但增速明显低于中国。该年内美欧能源消费总量分别为23.26亿吨和17.47亿吨，仅在1990年的基础上各增长了约20％和12％，并且在全球能源消费总量110.59亿吨中的比重降至21％和15.8％。同年内中国的消费总量增至16.26亿吨，比1990年高出了近一倍，在全球消费总量中的比重也进一步升至14.7％。在自身产能增长相对迟缓的条件下，中国不得不依赖大量进口能源补足国内需求的缺口。以原油为例，1993年中国日均进口原油仅5.6万桶，2004年日均进口增至278万桶，年进口总量高达1.23亿吨。上述变化意味着，中国也有必要从战略的高度出发，构建内外互补、主次协调、相对稳定的能源供应体系。
其次，中俄在构建多极化世界、反对国家与民族分裂、打击恐怖主义等重大问题上，均存在较为一致的利益诉求与合作基础，并且在上海合作组织的框架内有了显著的进展。这充分说明，如果中俄能从战略的高度着眼，进一步健全交流与对话机制，是有可能构建互利共赢的能源合作机制与输送系统的。
第三，中国在注重能源供应渠道多样化的同时，也有必要作出加强打造重点能源供应体系的努力。俄罗斯能源不仅在储量及产能方面具有潜力，更拥有地缘便利的优势。中俄间的共有边界线长达4300多公里，能源输送管线等基础设施的建设不存在过境国问题，这对供需双方都是不可多得的有利条件。
第四，中俄经济互补性强，非能源领域的合作潜力巨大。中国因此有必要进一步加强中俄在轻工业、农业等领域的合作，强化对俄罗斯的投资力度，以便构建相对稳定的综合性相互依赖关系。
此外，中欧在俄罗斯能源市场上的关系，一定程度上并非是零和博弈，同样存在互利共赢的合作基础。俄罗斯油气资源在储量及产能方面都拥有巨大的潜力，中欧在重视与俄罗斯协调的同时，也应加强需求方之间的交流与合作。另一方面，市场的稳定性是与其规模及容量成正比的。中欧因此应从长远利益出发，在加强与俄罗斯、伊朗及中亚等能源生产国合作的同时，强化与日本、韩国、印度等能源消费国的协调，积极推动建立欧亚国际政治经济与国际关系大陆核心区域的能源自由贸易区，惟此才能从根本上解决能源生产国与消费国的不同利益诉求。
