税费改革后农村公共服务提供机制的比较研究
摘要：税费改革对我国东西部地区公共服务提供机制有着不同的影响。通过分析我国农村公共服务提供机制改革的目标与思路，运用湖北与浙江农村实地调查资料，实证研究税费改革后两地农村公共服务的变革差异、改革经验及存在的深层体制问题，这一切，对农村公共服务提供机制的改善有极大的帮助。
关键词：农村税费改革；公共服务；民营化
Abstract: The tax reformation has different influences on the providing mechanism of public service in chinese east and west rural areas. By analyzing the goal and thinking of the reform and applying practical investigation materials of Hubei and Zhejiang, the paper empirically studies the differences, experiences and the in-depth system question of rural public service in the two places after tax reform. It indicates that such reform in Hubei effectively solved the simplifications of organizations and personnel, and laid the foundation for raising the utilization efficiency of transfer payments. However, such kind of reform pattern from bottom to top does not adapt to the east rural areas. In addition, the coordination between the senior branch of function management and local governments is of necessity.
Key Words: The rural tax reformation; Public services; Privatization
一、导言
自2000年开始的农村税费改革，至2006年已彻底取消了农业税、牧业税和农业特产税，税费改革取得了显著成效。一方面有效废止了对农民的各种乱收费和乱摊派现象，调动了农民从事农业生产与农村的积极性；另一方面党群关系和干群关系得到了明显改善，维护了农村社会的和谐稳定。但在农民税费负担减少的同时，一个特别突出的问题开始显现出来，即农村地区的绝大多数乡镇可支配财力随之大幅度削减，导致地方政府通过各类公共机构提供与生产公共服务能力的弱化；以“七站八所”为主要载体的农村公共服务体系，事实上已无力承担服务“三农”的基本责任。因为，转变政府职能，界定公共部门边界，深化乡镇机构改革和精简人员，创新公共服务的提供机制，就成为巩固农村税费改革成果、扎实推进社会主义新农村建设的重要研究课题。
公共服务是一个与社会经济发展水平相联系的、包括纯公共产品和准公共产品的广义概念。公共服务的提供水平主要取决于经济能力与体制安排两大因素，并因为经济基础和提供机制的不同呈现出不同的特点。由于资源禀赋和地理位置的差异，我国农村各地区的经济和社会发展很不平衡，因此不同地区间公共服务的供给水平差异较大。在经济较发达的东部沿海地区，政府的财源丰裕，能够提供较充足的公共服务；而在经济欠发达的中西部农村地区，财政收入增长缓慢，公共服务短缺较为严重。税费改革后，虽然各级财政加大了对农村基层的转移支付力度，但由于机构臃肿、冗员太多，不断追加的财政投入能在多大程度上有效改善公共服务的短缺状况尚未可知。
湖北咸安属我国西部地区，近年来大力推行农村公共事业改革和综合配套改革，使农村公共服务的供给状况有了很大的改善，产生了广泛的影响。而地处东南沿海的浙江乐清地区，民营经济十分发达，财税收入充足，更具有率先改革的优势。2006年，我们对湖北咸安和浙江乐清两个地区的农村公共服务状况进行了实地调查。本文将首先从理论上分析我国农村现行的公共服务提供机制，探讨改革目标与思路，然后运用实地调查资料，实证分析湖北与浙江两地农村实施的改革，其经验、揭示深层体制问题，最后给出研究结论。
二、改革公共服务提供机制的理论分析
1.现行的公共服务提供机制
如果不考虑行政执法等公共管理职能延伸的服务，目前我国农村公共服务仍然沿袭计划经济时期的体制安排，主要由基层政府隶属的、事业单位性质的 “七站八所”来完成①。计划经济体制下建立起来的农村事业单位兼具有两方面涵义：（1）各个站所都是生产服务的微观经济组织；（2）这些隶属于政府的站所构成了提供农村公共服务的一个公共部门。因此，它们扮演着农村公共服务的垄断提供者与生产组织者的双重角色。
除事业单位以外，农村几乎没有参与公共服务提供与生产的民间组织。所有公共事业都由政府设置机构、核定编制、供养人员“包打天下”，“七站八所”覆盖了农村所有乡镇，垄断了与农村社会、农业生产与农民生活密切相关的各个领域，各种非政府、非营利的社会中介服务组织与服务生产组织在政府的垄断权力下，长期无法得到正常的发育，农民只能被动地接受各类“政府办”机构提供的服务。
在追求社会效益的名义下，服务效率与经济成本被无形淡化。作为“政府办”的农村服务生产组织，“七站八所”完全排斥了市场机制，无偿利用公共资源、直接生产各种服务，使得这些服务生产组织普遍存在着低效率问题。表现为：（1）不具有独立的法人地位，既不是以“利润最大化或成本最小化”为目标的营利性，也不具有明确“使命”的非政府、非营利性组织，因此不必要也不可能根据营利组织的目标或非营利组织的使命优化资源配置；（2）没有独立于政府的法人治理结构，管理者由上级管理部门直接任命，享受同级国家干部待遇，员工纳入事业人员编制，生产什么、生产多少、如何生产，均由上级政府指令性计划安排；（3）服务生产过程中所需资金由财政无偿拨付、统收统支，土地和资本设施都是政府“按需分配”的公共资源，不计成本与折旧；（4）各站所与基层政府之间维持着一种“家长制关系”，政府对这些事业单位既施加包办的束缚，又给予无微不至的关怀。
改革农村公共服务提供机制，本质上是要打破传统的“政事合一”体制，改革政府垄断的服务提供与服务生产的机制，转变政府职能，以增强服务的提供能力与生产效率，消除公共服务短缺状况。因此，在部门层面上，改革应致力于重建多元竞争、分工明确、相互协调、共同提供公共服务的非营利部门；在组织层面上，改革应着重于再造独立法人地位与治理结构、预算硬约束的“公办”与“民办”的非营利性机构。通过两方面改革，最终在农村形成提供公共服务的经济服务组织与各类中介服务组织。
2.公共服务民营化的改革思路
在市场经济体制下，国民产品包括私人产品与广义公共产品两大类。不考虑行政执法等政府管理职能延伸的服务，公共服务包括纯公共产品和准公共产品。公共服务的提供是指通过集体选择机制对下列问题进行决策：（1）提供服务的主体；（2）服务的数量和质量；（3）与服务有关的私人活动被管制的程度；（4）如何对服务购买进行融资；（5）如何选择与安排服务的生产者。因此，服务的提供过程主要涉及到政策制定、购买、管制、特许权、融资、补贴与监督等，服务提供的核心是决定谁为产品付费以供人们消费。服务的生产是指组织与安排服务的生产过程，包括开业、交付、运作、出售与管理等。从生产运作管理的角度看，服务的生产可以被划分为多种层次，包括线性服务生产与支持性服务生产、劳动密集型服务生产与资本密集型服务生产、生产自身与生产运作管理等。服务生产者的目标在于降低生产成本、提高生产组织的效率以增强服务的供给能力。 提供服务是政府的首要职能，生产服务则是政府的次要职能，但两者都可以民营化。通过提供的民营化，政府从决策者、购买者、管制者甚至标准制定者的角色上退出，由非政府、非营利组织承担相关职能，提供满足居民差异化需要、有选择需求、消费者或第三方愿意支付的准公共产品，从而使政府集中提供基础性公共服务。但即使由政府提供的基础性公共服务，也不意味着政府生产比私人生产更有效率。政府可以通过合同外包、产权结构调整、融资多元化、控制权和监管权的变更等方式，让私人组织广泛参与服务生产中，政府转变为服务的买方。
值得注意的是，民营化挑战的是公共部门的效率而不是以私有化为目的。原来由政府垄断的服务提供与生产向民间开放，准公共产品的提供转移给非政府、非营利组织，纯公共产品的生产转移给民营组织。公共服务提供的民营化意味着社会非营利部门的重建，服务生产的民营化蕴含着政府职能的再造（Reinventing Government）。随着社会经济发展，公共服务范畴将不断扩大，民营化将有效地制约公共部门规模与公务员队伍膨胀，是构建“大市场小政府”的关键。因此，民营化既是增强服务提供能力与生产效率的重要手段，又是建立我国社会主义市场经济体制高效政府的重要举措①。
本文原文
三、湖北咸安的农村公共服务改革模式
1.改革的动机与内容
咸宁市咸安区地处湖北省东南端，下辖12个乡镇农业和街道办事处、133个村，总人口为56.5万人，其中农业人口33万，耕地面积41万亩。2005年实现生产总值35.02亿元，三次产业构成比为22.3:41.4:36.3，农民人均纯收入为3051元，属经济欠发达地区。2001年咸安开始实行农村税费改革，从而引发了农村公共服务提供机制的改革试验。
咸安改革的内在动机主要源自三个方面：
（1）税费改革后乡镇财力紧张、机构运转困难，迫切要求“减人、减支”。税费改革前，咸安区乡镇的年税费总额达4900多万元，改革后核定税费为1237万元，上级转移支付补贴只有1300万元，缺口高达2400多万元。“食之者众，生之者寡”的状况已危及乡镇政权的正常运转，一旦入不敷出、难以为继，一些乡镇有可能乱开收费的口子，引起农民负担的反弹。
（2）税费改革后乡镇管理体制中深层次矛盾开始集中暴露并尖锐化，迫切要求全面深入地推进机构改革。改制前，乡镇“七站八所”机构臃肿、人员膨胀，站所平均有100多人，因人设事，普遍出现“多个和尚抬水吃”，导致人浮于事，办事推诿，行政成本高、工作效率低等问题。由于发不出工资，长期实行轮岗上班，实际在岗人数不到全员的三分之一，有些人员已自谋职业，但编制还在。即使在岗人员也因政事不分、事企不分，大都在乡镇机关搞各种行政杂务工作，很少从事本职工作，提供的“服务”反而以收费和罚款为主。这些问题在税费改革后，更集中更尖锐地暴露出来。
（3）新时期的农村发展迫切要求根据建设服务型政府的目标，创新公共服务提供机制。中央近年来的“一号文件”，特别是取消农业三税、增加“三农”补贴的新举措，标志着我国开始进入反哺农业、城市支持农村的新时期，新农村建设对基层乡镇管理体制提出了更高的要求。传统的服务体系实际上已名存实亡，无力承担服务“三农”的责任，站所的专业技术人员也因条件艰苦、待遇太低，严重挫伤了积极性，长期处于游离状态。在新形势下，政府已不可能继续将有限的财力花在养人、养机构上，必须探索公共服务提供的新体制。
2001年以来，为保证税费改革后公共服务“有人办、有钱办、能办好”，咸安探索了一套适应市场经济要求的“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的公共服务提供与生产的新机制。具体改革内容包括：
（1）撤销站所机构，明确服务提供和生产主体。政府是基础性公共服务的提供者，但服务生产通过市场来组织，通过服务提供与服务生产的分离实现财政支出与生产要素的优化配置。例如，横沟桥镇对农技站、水利站、农机站、城建站、房管所、文化站、广播站、经管站、畜牧兽医站、计划生育服务站等10个直属站所、90名在册干部职工，实施机构撤销转制和人员分流改革，为所有在职职工补发了拖欠工资、补交了养老保险金，然后解除合同、注销编制。随后再组建了农业、畜牧兽医、城建服务、计划生育和文化广播等5个民办服务中心。
（2）明确服务的提供内容，针对内容设置项目与岗位。根据服务内容共设置了包括农机、农技、水利、计划生育、畜牧兽医、水产、财务等在内的10多个服务项目，基本上涵盖了农村全部公共服务。根据服务对象数量、耕地面积、人口规模，花费的人力、工时等到项目，分解到乡镇。变过去按人头预算经费为按事项预算经费，变“养人”为“养事”，以“养事”的种类、项目多少核定支出。
（4）建立农民签单认可机制与综合考评系统。为保证政府出资提供、民间生产的服务能真正满足农民的需要，引入了农民、职能管理部门与政府联合打分、综合考评的机制。其中农民占70％、职能管理部门（如水利、农机）占20％、政府占10％。根据服务生产者的得分情况确定政府付费的比例，保证了服务的满意度②。
通过“收章、摘牌、置换身份、整体分流”等措施，咸安区共撤消了传统十类站所107个单位，引导并支持创办了56个自主经营、自负盈亏的民办营利性或非营利中介服务组织。改制前站所职工共712人，除已退休和年龄较大符合内部退养条件以外，其余518人全部置换了身份，共支付补偿金724万元。使单位退出事业序列，职工退出事业编制，人员供养与财政脱钩，注销原事业单位法人登记，其资产和债权债务转入新成立的服务中心。实现了公共服务“政府提供、民间生产”的机制创新，破解了乡镇综合配套改革的难题，得到了广大农民群众的积极评价。 2.咸安改革模式面临的问题
咸安改革模式探索了税费改革后在基层政府财力减少的情况下、如何保证农村公共服务有效提供的途径，实现了公共服务提供机制的转变。为提高中央、省、市财政投入的利用效率奠定了基础，改革措施得到了中央编制办、人事部、国家发改委及湖北省委的肯定。但同时这一自下而上的改革模式开始触及深层体制问题。
（1）基层站所被撤销以后，上级职能部门在基层的“网破了、线断了、人散了”，相继停止了正常的扶持措施。如水利部在基层的水利站撤销以后，对新组建的服务中心不再给予相应的支持；农业部在基层的农机站、农技站、种子站撤销以后，停止了相应的财政扶持；计划生育站撤销以后，国家人口和计划生育委员会不再继续拨款。这种始于基层的改革引起了“机构不对口，人员不对头，资源不对流，工作不对接”的尴尬局面，加大了基层政府的改革压力。但改革不单纯是基层的责任，而是需要各级政府整体联动的系统工程。
（2）目前乡镇政府几乎承担着本地区所有社会事务的无限责任，使咸安陷入转型期的“困惑”状态。如灾害救济、“脱贫减负”、综合治理、甚至招商引资都纳入了服务范畴，使政府疲于应付，服务提供主体常常错位。社会迫切需要重组政府职能，有必要将部分服务让渡给社会经济组织，探索政府、社会经济组织、私人共同参与服务提供的新机制。
（3）服务生产的承包者多数是以个体户出现的原“七站八所”的技术人员，专业化的服务组织形式还不明显。改革后新成立的各类自主经营、自负盈亏的服务中心，很大程度上只是应付上级检查的虚设招牌，没有发挥实体性作用，没有形成分工协作的专业化服务组织。
四、浙江乐清农村公共服务提供现状
乐清是温州市下辖的县级市，地处浙江东南端，下辖10个乡、21个镇，910个村，总人口117.1万，其中农业人口105.4万，耕地面积35.8万亩。民营经济十分发达，2005年全市实现生产总值285亿元，三次产业结构比为4.5:61.9:33.6，全市农民人均纯收入达8388元，公共财政在农村投入比较充足。2002年税费改革后、特别是为实施社会主义新农村建设，地方按照上级政府要求开展了农业技术推广和培训、建设农村基础设施、搭建农村信息化平台、完善医疗保险等惠农服务项目。据我们实地调查，农民对政府提供的服务比较满意，税费改革对乐清农村影响不大，公共服务提供机制问题基本上被掩盖了。
1.乐清农村公共服务提供现状
公共服务提供主体仍为“七站八所”，但有少量的民间非营利组织开始参与准公共产品的提供。在乐清农村各地，人民公社时期建立的农技站、水利站、农机站、城建站、房管所、文化站、广播站、畜牧兽医站、计划生育站等机构普遍齐全，站所仍是提供与生产公共服务的主渠道。例如，在我们实地调查的华镇，各类站所人员达90余人，除少数专业技术人员外，绝大多数人员从事各类行政杂务工作，“哪里有事就被派往哪里”，扮演着“救火队员”角色，与公务员唯一区别在于工资待遇不同，所谓“干同样的事，拿不同的钱”。但近年来出现了一些民间、非营利性的协会自发地参与农村公共服务提供，如奶业协会、养猪业协会和禽业协会等为会员单位开展信息咨询和科技推广等服务。
“七站八所”提供服务的内容丰富，但满意度不高、资金来源混乱。乐清农村公共服务主要以政府“自上而下”的强制性提供为主，对农民需要“提供什么”和“提供多少”并不清楚，主要按照上级政策文件“办事”。在农民收入有了较大幅度提高以后，服务需求呈多层次、差异化增长趋势，这部分服务的短缺是影响满意度的重要因素。近年来，提供公共服务的资金很大一部分来源于城市化过程中土地转让金、计划生育罚款和基础设施收费（如路桥使用费）。由于私营经济比较发达、化过程中地税收入增长较快，地方政府能提供欠发达地区不能提供的很多服务，如乡镇各村的路面硬化、环境保护、社区养老院建设等。
与发达的私营经济呈鲜明对照，政府所属的公共部门垄断了绝大多数公共服务的生产，市场化成份很低。乐清的私营经济非常发达，乡镇企业遍布农村各地，有闻名全国的“低压电器之都”的称号，民间资金非常充足，常常为找不到投资项目而“发愁”。但是，根据我们对乐清四个乡镇的调查发现，乡镇的道路、管网、等基础设施较落后，村民对医疗服务价格昂贵、质量不高、意见较大，并成为影响一些富裕的农民竞相迁往大城市买房定居的重要原因。但有两个例外受到了农民的较高评价：一是按照浙江省新农村建设的政策要求，省、县两级财政与农民个人三方出资创建了每人每年两次的常规体检服务；二是为防范自然灾害侵袭，改革政府救济的传统办法，建立了由政府、家庭共同出资、保险公司承保的新机制，有效地解决了救济金分配不公与腐败的难题。在2004年“云娜号”台风的救灾重建中得到了广大农民的一致好评。
2.乐清农村公共服务提供的问题
总体而言，乐清农村的公共服务提供状况比较好，但仍有不足之处。存在的主要问题是：第一，雄厚的经济实力是政府提供公共服务的坚实保障，而这同时使得改革缺乏必要的激励。第二，随着收入的提高，农民对影响生活质量的高端服务需求明显增加，由政府提供的服务不能满足差异化的需要。第三，公共部门生产的服务不仅效率低下，而且不能反映农民的真实偏好。 五、湖北、浙江两地农村公共服务提供的比较分析
根据我们的实地调查，咸安和乐清的现行公共服务提供机制在湖北和浙江农村都具有代表性意义。两地农村公共服务的提供存在以下几方面区别：
1.在服务提供与生产主体方面
湖北由政府提供、民间生产，兼顾了效率与公平；浙江主要由政府提供、公共部门生产，有少量非政府组织参与。税费改革使湖北农村基层政府的财力约束硬化，引发了传统站所的撤销转制和人员分流，将政府行政管理职能、服务提供及生产经营行为分离开来，运用合同承包方式，开创了公共服务的政府提供、民间生产的新机制。由于经济基础的比较优势，税费改革对浙江农村的公共服务提供机制影响甚微，即使由民间非营利、非政府组织提供与生产的服务，也主要是因为经济发展的需要，但这些服务更具有针对性。
2.用于提供服务资金方面
湖北用于提供服务的资金数额较少、渠道单一，主要来自预算安排与上级财政拨款；浙江除财政拨款外，很大一部分来自地方预算外收入。咸安2005年“以钱养事”支出为150万元，2006年为297万元，主要来源是区财政预算内支出以及上级转移支付中用于公共服务的专项资金和上级财政对农村公共服务的补助资金。乐清2006年投入公共服务资金达9000多万元，此外投入的路桥收费资金年均百万元，土地转让金（每亩40-50万）和大量计划生育罚款（每超生一人罚款10万不等）都成为近年来主要资金来源。
3.在公共服务内容方面
湖北主要以农业基础性服务为主；浙江除农业基础性服务外，有关农村社区建设、农民生活质量的服务更为丰富。由于经济发展水平和农业在产业结构中所占比重的不同，两地服务内容差异较大。湖北主要围绕农业生产和国家基本政策提供服务，有关农民生活质量的服务内容较少。浙江提供的服务内容更多元化，在农业基础方面，提供科技推广、市场化运作、产业化经营等服务；在社区基础设施建设方面，提供路面硬化、河道清淤、排污系统改进等服务；在文体方面，除组织大型文艺、活动外，还积极建设村公园、村图书馆、健身和体育等基础设施。
4.服务提供效果方面
湖北的改革成效较为显著。湖北的改革改善了服务提供效率，达到了“花同样的钱办更多的事”效果，提高了上级财政转移支付的利用效率，同时提高了服务生产效率，实现了“花更少的钱办同样的事”目的，兼顾了效率与公平的目标，获得的满意度更高。浙江则主要依靠增加投入来改善服务提供数量，提供效率与生产效率低下，日益增长的差异化服务需求影响了满意度，财政转移支付的利用效率较低。
六、结论
通过对湖北咸安与浙江乐清两地农村的实地调查资料，分析了税费改革后两地农村公共服务提供状况变化及其影响。本文研究结论：
一是税费改革硬化了经济欠发达地区的基层政府财力约束，诱发了湖北农村公共服务民营化的改革探索。通过机构撤销、人员分流与合同外包等改革措施，提高了服务提供与生产的效率，确立了公共部门的合理边界。这一结论的推论是：在普遍存在机构臃肿和人员膨胀的情况下，新增转移支付不可能达到改善公共服务的目的，并直接增加了后续改革成本，而把这些投入用于解决人员分流问题将是一种帕累托改进。
二是湖北农村“自下而上”的改革推进方式相对适应于经济不发达地区。在相同初始条件下，东部发达地区因基层政府财力约束软化，缺乏“自下而上”的改革激励。
三是改革是一个利益调整过程，当发轫于基层的改革涉及到部门利益时，最高决策层有必要成立一个改革领导小组以协调部门和地方政府的改革行动。
四是现阶段，农村各类经济服务组织的发展将取决于公共服务生产民营化的改革进程，农村社会中介组织的发展将依赖于公共服务提供民营化的改革进程，二者都将反映农民对公共服务的真实偏好，有利于提高服务的满意度。
