公民社会在草根社区中崛起
摘要:在城市社区公民社会崛起的进程中,存在着两条清晰的线索:其一是由政府放权、授权、居委会和街道职能化等一系列改革构成,以培育公民社会追求共同治理为目标,自上而下推动的民主治理改革;其二是由社会保障制度改革、特别是住房制度改革形成的日益庞大的业主群体,和特殊利益群体因自身利益觉醒而主动开展的,以居住社区为单位的一系列自下而上追求自我发展的公民有组织活动,造就了中国最具实际意义、拥有最广泛社会基础的公民社会的崛起,并成为推动城市变革的重要社会力量和力量。
关键词:社区公民社会;民主选举;共同治理;城市管理体制改革
伴随中国城市社区走向自治的短短十年里,具有普遍实际意义、涉及千家万户的公民社会已经在草根社区中崛起,并开始成为推动城市行政管理体制、民主选举、人民代表大会制度、治理方式等一系列变革的重要社会力量和政治力量。来自官民两方面的力量,共同培育起具有政治影响力、负责任、积极参与城市治理、民主选举和民主决策的公民及公民社会组织,推动社区走向自治。
一、来自政府的第一推动力
政府向社区让权、还权、授权,成为推动社区走向自治的第一推动力。它不仅启动了草根社区的自治进程,影响到城市基层政权的民主建设,甚至直接触动传统的城市管理体制。
(一)划定邻里社区规模
真正的社区体制改革始于划定邻里社区的范围和规模。1997年沈阳市委、市政府首次提出居委会工作应以社区建设为核心。1998年沈阳市人大、政协提出社区建设议案。1999年,沈阳市按照自治原则划定邻里社区的范围,大于居委会,小于街道,管辖人口规模在1000-1500户之间,类型分为地域板块型、封闭小区型、单位型和功能型。沈阳市重新划定邻里社区规模的举措,事实上为地域性社区的形成奠定了物质基础,为接下来的社区自治做好了准备。全国各大城市纷纷效仿。时至今日,沈阳创新式的社区划定标准已经成为全国城市社区普遍的划定标准。
(二)居委会自治
议行分设、居委会干部直选、竞选、为居委会减负、建设与政府的制度性沟通渠道等目前居委会自治的基本内容,始于1998年的第一波社区自治改革试点。社区居委会改革在大方向上不尽相同。根据各地社区居委会改革的走向,我们认为可以分为强政府型和强社区型。所谓强政府型,就是政府加强向下延伸的服务功能,以强有力的形象进入社区,社区居委会彻底自治(即自己管理自己)。深圳市为此类型的代表。所谓强社区型,是指政府以向社区还权、让权、授权,费随事转,培育社区公民自治及参与城市治理的能力。北京、青岛、武汉、南京、安徽等城市属于这种类型。
深圳2005年开始实行一会(分)两站模式。即将社区工作站和社区服务站从组织结构、性质、职能、人员、经费、场地等方面与社区居委会彻底分离,使居委会成为完全由驻地居民直选、竞选、不拿政府薪金,只45·社会纵横/2006·10领取少量工作补贴的“自治”组织。与此同时将社区工作站收编为街道办事处的派出机构,政府的职责、任务、资金、人员等一个口子下达到工作站,纳入政府的条条管理,人员由政府公开招考、实行雇员管理。社区服务站则纳入由区、街、社区服务中心构成的政府下属服务,成为独立登记的民办非单位。
深圳模式,最大特点是迅速提高了政府的有效管理和有效服务,特别在社区层次,很快显现出硬件设施、服务机构及项目的变化。基本属于低社会成本、快速的改革。但是深圳的问题也出在这里:社区工作站变成了街道的派出机构,事实上成为政府派出机构的派出机构。或者换句话说,就是原有居委会已经被收编为“正规军”,而民选居委会则面临失去对执行层(两站)的约束力,失去与政府唯一性联系纽带后的被架空局面。当政府给自己安上合法的“脚”,并通过条条组织系统下移的方式将这只“脚”插进社区时,戴着“自治”美丽花环,无权、无钱、无资源、无能力的民选居委会已经失去了属地上的统合能力。因此,深圳社区改革基本属于强政府、强服务、弱社会的新自由主义模式,而非以自治的公民社会为基础的共同治理模式。
北京市西城区厂桥街道三元组织体系模式是当前很有代表性的一种模式。武汉、南京、青岛的一些社区,以及安徽省芜湖市和辽阳市文圣区的社区也基本上采取了这种模式。他们始终坚守一条重要原则,即小政府、大社会,加强公民参与城市治理的力度,最终实现政府、企业与公民社会共同治理的目标。
北京市的社区议行分设改革,着力点在于政府放权、还权、授权的社区自治,强调资源、信息、权力高度分散化前提下的社区整合。用北京市政府的话说,就是使居委会“由政府的腿,转变为居民的头”。社区居委会变成不拿政府工资的议事机构,褪掉了行政色彩,可以吸纳更多兼职的高水平人士参与其中。社区工作站则是清一色的专业社工,他们既要承接政府委派的工作,又要接受社区居委会下达的任务,还要接受居委会的管理和考核,社区民意是决定他们去留的根据。居委会始终坚持对工作站的直接领导权,由此保证社区工作站真正成为社区居委会领导下的工作站,而非政府的派出机构。社区成员代表大会则是社区的最高权力机构,它代表全体成员对居委会提出的议案进行表决,对社区工作进行监督。无论是居委会还是工作站,都要定期向社区成员代表大会汇报工作。党支部在三元组织体系中,始终以兼职的身份(当然要经过选举)发挥着领导核心的作用。除上述组织机构的变革,还包括下面一些重要的改革内容:
1.北京三元组织体系模式与深圳模式相比,多了一个社区成员代表大会,就是这个多出来的组织,赋予社区更大的自治权力。社区成员代表大会,是由选举产生的居民代表、推荐产生的驻区重要单位代表和住区的人大政协代表组成,是属地化的社会精英在社区共建中的协作组织,是加强社会沟通、资源共享、共同解决难题、共同创造未来的社区领导层。它是对社区发展真正拍板决策、监督执行的权力机构。能够通过协商更好地维护社区大多数人的利益,充分沟通的情况下做出更接近现实的决策。它的存在使工作站成为社区工作站,不管谁交给的任务,都必须提供能满足居民需要的服务,而不是政府插进社区的又一只“脚”。另外,它的存在为将来人大政协代表的选区化奠定了社会基础。
2.居委会直选。真正有意义的直选、竞选从2003-2005年开始在北京、南京、沈阳、武汉、青岛、杭州、天津、深圳等地普遍展开。直选,一般都采取了竞选演讲、差额选举、联户推荐候选人、自荐候选人、秘密写票点、投票箱、投票全过程电视直播等方式。
3.日常的议事会。改变以往民主只体现在社区成员代表大会的召开上,而是由居委会主持和组织,明确议事主题,公开讨论,公开决策,将居民议事变成一种日常工作方式。
4.政府为社区居委会减负,居委会建立独立帐户,尝试将税收直接返还给社区。武汉江汉区2005年将社区各项事务分为政策性、行政执法和管理、社会服务、物业管理等八大类,分别由政府、民间组织和社区承担。江汉区的分类法在全国产生普遍影响。南京市社区就将原有的72本台账精简为“5+1”本台帐,并实现了机化管理。另外,武汉市汉阳区以街道为单位,将每年新增创税部分的30%用于社区建设,区财政则每年为每个社区提供3万元的管理经费,用于社区道路、健身器材、绿化等方面的保养维护。
5.政府通过社区建立与居民沟通的制度性渠道。武汉汉阳区区委区政府职能部门进社区,与居民面对面对话,发现问题解决问题。沈阳市沈河区2005年开46·社会纵横/2006·10通的三为联民直通车,必须保证职能部门在10个工作日内办结并将结果反馈给发信人,以及城市各级政府领导在网上公布自己的联络方式,以加强与居民的沟通,等等。
其实,不论是深圳模式,还是沈阳、青岛、武汉、南京、北京模式,都在居委会自治、政府体制改革方面进行了多方面的尝试。居委会自治是改革的直接目标,但居委会自治的目的,不同模式之间就有了不同的考虑。或为了加强政府管理的有效性,或为了加强公民社会自治和参与城市治理的能力。
(三)让街道褪去行政色彩
上世纪90年代末上海提出的“两级政府三级管理四级”强政府式管理方式已经开始被两级政府服务、一级社区自治的模式所取代。继邻里社区自治之后,大社区自治开始走上舞台。2001年4月、2002年3月和2003年4月,青岛浮山后新区、南京白下区淮海路街道和北京石景山区鲁谷街道分别开始的街道体制改革。下面以青岛市浮山后社区为例,分析一下街道体制改革对公民社会的实际意义。
青岛市浮山后2001年在建新区的时候,就没有街道建制,而是直接建立了大社区的模式。浮山后街道体制创新对其他街道影响很大。南京白下区与北京鲁谷社区在机构图和组织之间的关系上,与青岛没有太多差别。
归纳以上典型,可以发现街道体制改革有这样几个发展趋势:
1.政府分权、还权、授权,让大社区真正褪去行政外衣。为实现政府行政职能和社区自治功能的归位,鲁谷社区开始把有关行政执法和行政审批的各项职能梳理后归位于政府职能部门,而把过去由政府直接管理的社会事务剥离出来,归还给社区和社会中介组织。比如把劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法等职能从大社区中剥离出来,归还给有关政府职能部门。把专业性强且相对独立的统计部门和派驻的城管人员归口垂直领导,大社区只为其提供相关保障;把过去由政府直接管理的文教体卫等社会事务,交还给社区民主自治组织、居民自治组织和社会中介组织来办。
2.大力培育社区自治组织和社会中介组织,是所有进行街道体制改革大社区的共同趋势。只有当居民转变成对自己、对社区、对社会负责任乐于参与的公民,社区自治、共同治理才有成为现实。
3.“社区行政事务受理中心”的成立,将与社区居民相关的行政服务集中于管理中心,采取一门式服务,不仅方便了居民,褪去了大社区的行政色彩,还实现了全能型政府向服务型政府的转变。它使街道转变而来的大社区可以将全部精力用于整个社区的发展规划,而不是应付上级的任务。而社区代表会议和全体居民对受理中心的评议,则保证了行政服务的高效、高质和公平。
4.区、街道、社区三级服务站,使社区服务走向系统化、专业化、网络化。现在许多城市社区服务体制中已能看出这种端倪。专业化、网络化是社区服务未来发展的大趋势,目的是将分散的社会服务提供者与个性化的社区服务需求建立起上下互通、左右互联的沟通平台,提供不同来源、按不同层次、满足不同需要的高质量、互通性的社区服务。最重要的是互通性,而非新的层级组织。
5.“社区代表会议”是大社区自治的最高决策者,它能否服众,取决于它的代表性。鲁谷社区代表会议由233名代表组成,其中160名居民代表由选民无记名投票选举产生,社会单位代表由驻区单位推荐,此外还包括驻区人大代表和政协委员。社区代表会议被称作社区里的人民代表大会,拥有广泛的权利和职责。包括提议案、选举社区议事协调机构社区委员会、考核社区行政官员、考核社区建设项目、对派出所、城管分队、工商所等单位进行评议。
6.党建工作发生变化。以鲁谷社区为例,社区党组织第一次党代会选举产生了社区党委,党代会的党员代表除了所辖范围内的党员,还包括组织关系在社区和不在社区的党员,和社区内社会单位的党员。辖内与辖外党员比例是1∶3.5,社区党代表在党代会休会期间有参与党内重大事务的权力,与人大代表一样。可以看出,随着街道体制改革的深入,社区自治的现实发展,领导者观念的转变,已经影响到执政党基层组织建设方面。这种变化不能说不大。
综上所述,正是来自政府的第一推动力,启动了社区公民社会的成长进程。而真正意识到民间自治组织、民间中介组织重要性,积极扶持公民社会组织,以承接政府分权出来的社会事务,却并非来自中央政府,而是来自撤消或转变为社区的基层政权,来自于他们亲身经历的改革实践。
从改革的效果看,来自政府的第一推动力是如此的重要,以至这个推动力向哪个方向使劲,都会直接影响社区公民社会的崛起。从目前情况看,城市管理体制改革大体上已经避开低社会成本高效率,但缺乏持续性、短平快的政府行政主导模式,开始在大力培育公民社会,提高公民素质和能力,提高政府公共管理能力,整合社会资源、信息的能力,以及保证城市可持续发展的软实力上下功夫。
二、追求自治的公民行动和参与
(一)自荐参选人大代表
伴随住房制度改革,房产的私有化,业主与物业公司的矛盾日益尖锐。在社区维权运动的屡次失败中,业主们开始认识到制度化维权的重要性。社区维权引发公民意识的觉醒,终于导致自荐参选人大代表热。
自荐人大代表确实表明中国公民意识的觉醒,他们开始寄期望于制度性的渠道来维护自己的正当权益。因此积极的政治参与成为他们的首选方式。自荐参选人大代表的成功率很低,但是作为受媒体和百姓关注的公民政治参与行动,它所产生的社会影响力和持续的政治影响力却是巨大而深刻的。
首先,它引发人民代表大会选举制度变革。等额选举变差额选举,人们还将矛头指向差额选举的比例,主张减少单位一把手的指派候选名额,让有热情有时间为民办事的人当选代表。要变“荣誉代表”为“民意代表”,主张以候选人竞选的方式进行选举。
其次,它引发人大代表与社区建立固定的联系制度。北京花园路街道2002年初建立了代表接待日制度,并向选民公布联系电话或邮箱。天津河西区下瓦房街道人大工作委员会,建立起面向社区居民的公示制度、接待日制度和活动制度,不仅拉近了与选民的距离,提高了代表在选区中的威信,使代表的建议和意见更加具体、准确,而且通过活动制度,使代表直接参与社区活动,提合理化建议,解决实际问题,纠正了人民“会议代表”的问题,增强了代表的的责任意识和代表意识。目前,人大代表向社区选民公示制度已比较普遍。
第三,社区向选区转变。虽然这种体制上的转变并没有真实发生,但许多实质上的转变已经开始。1999年11月沈阳市沈河区人大常委会讨论通过了《关于聘请社区人民联络员办法》,规定每个社区选举产生一名人民联络员参加人大会议和活动,他们除了没有选举权和被选举权,其他人大代表拥有的权力全部拥有。沈河区社区人民联络员制度,提出了每个社区产生一名人大代表的要求。社会组织方式变化开始向人大代表构成提出新的要求。人大代表应该包括社区选民代表,而非仅仅是单位代表。
与沈河区做法不同但表达理念相同的是,2003年至2005年间,社区议行分设过程中产生的社区居民代表大会代表,以及街道层面的大社区代表会议代表,一般都包括了驻社区的人大代表和政协委员。并且通过此种方式,让人大代表参与到社区建设中来。不论他们是代表谁的利益,只要是住在社区或工作在社区,就要为社区建设出一份力量。这种方式较沈河区的方式更为普遍。可以说,社区变选区的社会需求和实践已经产生,来自草根社区的民主需求必将推动人民代表大会制度发生相应的变革。
第四,它带动、引发了社区居委会的自荐参选和竞选。1998年开始的自荐参选人大代表的政治影响力持续发酵,深刻影响着城市社区居委会、大社区委员会、街道党工委、区人大工委等的选举。人们开始对所有固定的选举名额分配不满,对指定的候选人不满,对只能盲目投票的方式不满。直选、预选、竞选、选区、选民等对人们的吸引力越来越大。
(二)社区NGO行动
中国NGO组织早在上世纪90年代初就开始出现,但NGO组织进社区开展活动却是90年代末的事情。最早进社区的NGO组织中,民间环保组织首当其冲。比如廖晓义主持的致力于公众环保的北京地球村,1996年就开始帮助北京大乘巷家委会进行垃圾分类。
进入21世纪以来,有越来越多的NGO开始走进社区。社区居民也开始根据需要自建各类民间组织。主要集中在文体活动、社区维权、社区服务和社区救助等几大方面。如“爱心纺织社”、“居家养老中心”、“一家亲互助社”、“社区服务站”、“社区残疾人服务社”、民办养老机构、脑瘫儿童康复机构、插花协会、社区青少年篮球俱乐部等,帮助政府缓解了就业压力和人口压力,解决居民困难,排解思想矛盾,缓解社会冲突。
早期政府担心民间组织有可能成为社会不稳定因素,主动采取了两个措施:其一是加强社区民间组织的党建工作,其二是成立社区民间组织服务中心,以加强对民间组织的管理和服务。2002年全国第一个民间组织服务中心在上海长寿路街道正式挂牌,2004年上海市市级民间组织服务中心成立。2005年初,北京市西城区成立了民间组织服务中心,并出台了《关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见(试行)》的文件。至此,城市政府对社区民间组织的态度已经发生了根本性转变。政府开始积极培育、鼓励社区民间组织的发展,通过奖励、补贴或购买服务等方式扶持民间组织,鼓励民间组织积极承接政府职能转移出来的任务。
目前,要求放宽社区民间组织登记标准已成为政府管理部门呼声最高的问题。同时政府研究部门还提出了社区准入制度,社区民间组织考评制度,准社团备案制度等。这意味着社区民间组织正被纳入制度化轨道,成为城市政府离不开的“金拐杖和好帮手”。
(三)社区公民行动的政治影响力
社区公民行动的政治影响力直接表现为参与政府决策、对政府行为的监督和评议。
首先,受社区公民行动影响最早、最大的政府组织是公安派出所。派出所工作与居民密切相关,即使拥有再先进的技术也离不开社区居民的配合与协助。因此,最早进入社区的是警察,最先接受社区居民测评的是公安派出所。2000年7月江苏省公安厅最先提出社区警务战略,成为全国先行者。
南京市实行一区一警、一区两警和一区多警的多种警力配置方式。整个城区共配置社区民警671个,比以前增加了47.6%,社区普遍建立了警务室。建起拥有9000人的专职队伍、4.4万志愿者的群众防范队伍。南京的经验很快在全国推广开来。
当社区居民配合民警工作的时候,也对社区民警提出了要求。苏州社区居民要求社区民警在社区居民代表大会上述职,接受居民代表的评议。2002年12月北京东城区北新桥街道九道湾社区成员会议的23位代表,公开评议社区民警。2004年北京石景山区鲁谷社区代表会议评议派出所。2005年,社区居民评议派出所更成为普遍现象。广州、江苏、北京、上海、青岛、武汉等城市普遍开展了社区评议民警的工作。由于工作上接近百姓,公安派出所成为政府改革的先峰。随着社区自治的进展,逐渐纳入被评议范围的还有治安、城管、工商、税务、房管、治安、绿化、环保、救济、发放等多项涉及居民利益的政府职能部门。
其次,社区听证会成为政府决策的依据。2004年5月出台的《武汉市社区社会事务听证工作意见》规定,治安、绿化、环保、救济、发放等12项涉及居民利益的社区事务,居民随时可以要求社区召开听证会。2004年,武汉首次在社区召开了整治油烟听证会和社区噪音扰民听证会。同年5月8日,武昌区东亭社区的30名社区居民代表,坐上了听证席,被听证的是14家餐饮点。最终,居民代表达成共识:7家取缔,7家保留。政府职能部门充分尊重民意,依法予以处理。2006年,上海政府网站已将矛盾协调会、决策听证会、政务评议会的“三会”制度确定为解决社区各类矛盾的主要途径。
第三,政府绩效评价体系。2001年,南京市发起了“万人评议机关”活动。2004年7月30日,国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组推出了一套适用于中国地方政府的绩效评估指标体系。2004年末,江苏省“万人评议机关”活动拉开序幕。2004年,郑州市政府公布了76个政府网站评估结果排序榜,其中15个部门的网站被打了零分。2005年3月,北京工商局宣武分局以书面形式向区委、区政府相关部门、辖区、个体工商户等发放征求意见表。2005年,甘肃省政府首次委托兰州大学地方政府绩效评价中心对政府执政能力进行评价。2005年3月,印发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》。
从时间顺序上看,始于社区警务制度的民评官、公民参与决策、政策听证会等已经逐渐深入到城市管理机器的各个角落。伴随负责任、积极参与的公民和公民组织崛起,政府治理方式、决策过程、绩效评价方式等核心问题的改革提上议事日程。虽然有些部门一时观念上还转不过来,请人评议时还多少有些不情愿,面对真实的评价还有些想不通,各种抵制行为花样百出(如2004年“江苏省万人评议机关”活动中,曾出现多个政府部门排队刊登政绩广告的情景),然而这一切正说明政府绩效评价体制改革已经踏上征程。
从社区出发的评价政府职能部门的民主政治参与和推动政府体制改革,显然已经深入到政府职能部门甚至是党中央和国务院系统。小小社区居然焕发出那么大的政治能量,这是我们很多人事先都没有想到的。如果有一天,社区真正变成了选区,社区将会拥有更多的资源和更强大的能量,中国城市治理将会呈现出更强的民主、自治和高效。从目前的发展趋势上看,中国城市社区就是最大的公民社会组织。让每一个居民变成负责任、积极参与治理的公民,将分散的信息、资源、权力、人力整合起来,让自己生存发展的城市社区和社会,平衡、协调、持续地发展,建设并保持和谐、方便、舒适、宜人、高质量的生活环境,是自治社区义不容辞的责任。
