进城务工人员社会保障的立法思考
【摘要】 针对目前我国专门针对进城务工人员的社会保障制度缺失，具体分析了我国进城务工人员社会保障权的现状以及进城务工人员社会保障法律制度建立的必要性，指出根据我国实际建立健全专门针对进城务工人员的社会保障法律制度，是我国目前进城务工人员的社会保障法律制度的必然形式。针对我国具体国情，借鉴国外经验，提出完善进城务工人员社会保障制度的几点立法建议。
【关键词】进城务工人员；城市化；法律制度
全国总工会的调查显示，2003年全国劳动力外出就业的人数为9820万，并以每年500万的数字增加，每3个产业工人就有2个来自农村。进城务工人员已成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体，但由于户籍的限制，他们被排斥在社会保障体系之外，在生活条件、就业、医疗等诸多方面，都处于一种随时受到威胁的状态。进城务工人员的社会保障制度是我国社会保障制度中重要的组成部分，不仅关系到他们的权益问题而且直接影响到的与社会的稳定。①
一、外来务工人员的社会保障权的现状
户籍制度导致的城乡二元结构，让外来务工人员背负着“农民”的身份，从事着非农产业的工作，却被排除在城镇社会保障体制之外；因为离开了农村，离开了土地，也失去了最低限度的保障。所以，外来务工人员是特殊的社会群体，他们的社会保障权利基本上得不到保护。
（一）外来务工人员的“农民”的身份，使他们游离于城镇社会保障体系之外
中国劳动力市场在建国后的四十多年中一直处于分割状态，农村劳动力转移受到严格的控制，直到1980年代末对农村劳动力转移才逐渐有所放松。1990年代初开始在城市工作的农村劳动力大幅度增加，1988年大约有2500万，1995年为8000万，2003年达到9820万人。在20世纪90年代中期，农村外出打工的劳动力约占全部农村劳动力的18%。劳动力流动已成为中国经济增长中不可忽视的因素和潜在的动力。“民工潮”已成为我国社会特有的经济现象和社会现象，它折射出中国大量的农民群体的流动轨迹，折射出传统的农业大国向化迈进的历程。②尽管如此，中国的户籍制度仍然将在城市的劳动力明确地分成户籍劳动力和外来劳动力，在住房、就业政策、医疗保障、养老保障等方面区别对待。进城务工人员在城市生活并从事非农产业的工作，但是由于从户籍上来说他们的身份仍然是农民，所以在制度的歧视下，他们不能与城镇居民享受同等的待遇，权益得不到保障。１亿左右的进城务工人员没有相对稳定的基本社会保障。③
1.社会保障制度最核心的是失业保险。由于城乡隔离的二元户籍制度的存在，进城务工人员因其农民身份的限制无法在城镇中成为国有企事业单位和行政机关的正式职工。所以大多数进城务工人员只能选择在中小或城里人不愿意干的岗位工作。因为法律制度不健全，许多中小企业的老板，为了降低劳动成本，不为在企业打工的进城务工人员办理社会保险。进城务工人员常常面临失业的危险，由于他们中的大多数没有失业保险，所以在失业期间不能像城镇居民一样享受失业补助。
2.进城务工人员大多从事建筑业和制造业等风险最多的工作，工伤事故是对他们最大的生活风险。由于工作的流动性大，他们普遍没有工伤保险，在发生工伤后，他们只能从老板那里得到少量赔偿甚至得不到赔偿。
3.进城务工人员工作环境恶劣，工资待遇低，他们抗风险的能力比一般的城镇居民更弱，但是由于制度的限制，他们却不能享受城镇最低生活保障，只能由自己承担灾害、疾病、年老等带来的风险。
（二）进城务工人员失去了农村社会保障制度的保护
目前，大部分农村进城务工人员还保留着户口所在地的承包土地，但是他们已经主要从事非农业劳动，他们或利用自己的闲暇时间从事农业生产，或利用家庭辅助劳动力来经营农业，但是只有在确实毫无选择的情况下他们才会选择回家种地。对于进城务工者来说，种地只能在没有生活保障时满足基本的生存需要，是在现有制度安排下进城农民规避社会生活风险的一种行为安排。现实是我国人均耕地少，对土地的投入大产出小，对于农民来说保障功能已经是附带性的较低的保障。对于进城务工人员来说，这些土地资源更是不能成为经济资源为他们带来收益。
现行的农村保障制度基本是以县为单位的进行统筹。农村保障中的养老保险、合作医疗制度、五保户制度、救济制度，也因为他们离开生长的地方进城务工而失去保障的功能。
所以，进城务工人员被普通农民所享受的极低且不完善的社会保障制度排除在外。
二、建立进城务工人员社会法律保障制度的必要性
（一）有利于推动我国的城市化进程
我国正处于快速推进城市化的关键阶段，在这个过程中农村人口流入并能够很好地融入城市生活十分关键。
传统体制下与户籍身份紧密相联的就业、居住、等方面的制度安排正在逐渐发生变化，由于这些制度安排所导致的对农村人口城市化的阻碍作用正在减弱并逐渐消除。而唯有社会保障制度依然维持了城乡居民之间的利益差别，迄今为止，我国已经建立起来的社会保障制度，依然保持了城乡分割的格局，即使是那些已经在事实上实现了非农化的人口，也依然被排斥于城镇的社会保障体系之外。因此，真正阻碍农村人口城市化进程的最大障碍并不是户籍制度，而是我国社会保障制度的不完善。④正是由于进城务工人员不能与城镇居民在社会保障方面享有平等待遇，使他们在进城时心存忧虑，不能完全放弃土地的保障，极大地阻碍了他们流入并融入城市生活。这样的现实影响到了我国城市化进城的步伐。只有将进城务工人员纳入完善的社会保障体系之内，为他们提供基本的生活保障，使他们完全离开土地，从事非农业生产，才能推动我国城市化的进程。
（二）有利于实现社会公平，促进社会稳定
我国《宪法》第45条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”进城务工人员与城镇职工从事同样的工作，为城市发展作出了重大贡献，理应平等地同城镇居民一起享受社会保障权利，这是社会公平的应有之意。
在进城务工人员由于收入低下，抗风险能力弱，他们中的一部分人成为了新的城市贫困阶层，由于进城务工人员社会保障制度缺失，会使他们连基本的生存条件也不具备，这将导致社会对立和矛盾，是导致社会不稳定的因素。通过完善进城务工人员社会保障法律制度，保障其基本的生存需要，减轻他们的生存压力，有利于缓解社会矛盾，实现社会稳定。
（三） 有利于促进城乡一体化社会保障制度的建立
中国的社会保障制度及改革一直沿袭的是以城乡“二元”的做法，农村居民始终处于中国社会保障体系的边缘，目前大部分社会保障的内容仍然将整个农村人口排挤在保障体制以外。城镇社会保障制度改革自改革开放以来一直在不断完善过程中，并且新旧制度能有效对接，但在农村，自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地，真正意义上的社会保障才刚刚起步，统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性弱。城乡社会保障制度的发展有很大差距，要实现城乡社会保障制度的一体化还有待时日。
三、关于进城务工人员社会保障的立法建议
进城务工人员的社会保障已经成为我国建立健全社会保障体系的重要问题，是关系到社会稳定和的问题。《中共中央关于制定国民和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出“加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确保保障标准和方式。认真解决进城务工人员社会保障问题。”这为解决进城务工人员的社会保障问题提供了良好的契机。
国家虽然规定务工人员要参加养老保险、失业保险、工伤保险、计生保险以及医疗保险等社会保险，个人和务工单位要交纳社会保险金。但是现状是参保率不高，退保率逐年上升。据劳动和社会保障部最新统计显示，目前我国农村劳动力外出务工的规模约为1．2亿人，农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右。以经济比较发达的省份江苏为例，据不完全统计，目前进城务工人员参加养老保险的仅占22%、参加医疗保险的占16%、工伤保险的占19%。这主要是由于制度等方面的原因。笔者主要从法律制度的建立方面谈一下进城务工人员的社会保障问题。
建立城乡一体化的社会保障法律制度可以解决进城务工人员的社会保障问题，但是制定统一的《社会保障法》还有待时日，有限的法律法规又大多把进城务工人员排除在外，因此急需完善现行社会保障法律制度以保护进城务工人员的合法权益。
（一）制定《失业保险法》
我国《失业保险条例》第一次将进城务工人员纳入社会保障体系，该《条例》第21条规定：“单位招用的农民合同制工人连续工作满一年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未签定或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助金。”该《条例》存在以下问题：一是立法层次低，因此缺乏执行力和强制性；二是以单位缴纳失业保险费为失业者获得失业补助的前提，使外来务工人员是否能够获得失业补助依赖于单位，但是中小逃避缴纳社会保险金是很普遍的现象；三是很多进城务工人员从事临时性工作，规定了工作期限在一年以上，把他们排除在外。
因此，应该制定《失业保险法》，以法律的形式把失业保险制度确定下来，明确用人单位一旦招用职工就应该依法缴纳失业保险费，这是法律上的义务，如果不履行将承担相应法律后果。劳动者无论工作期限的长短，均有权按照法律的规定领取失业保险金。由用人单位在设立时交纳一定数额的失业保险保证金，一旦用人单位没有按照规定为劳动者缴纳失业保险费，这部分保证金就成为失业救济基金，为失业之后得不到救济的劳动者提供基本的生活保障。
（二）制定《工伤保险法》
2004年1月1日，我国颁布了新的《工伤保险条例》，规定了适用对象是具有雇佣关系的各类企业的雇员。毫无疑问，进城务工人员应该适用该《条例》。但是事实上该《条例》的颁布并未解决进城务工人员的工伤保险问题。由于很多企业不参加工伤保险，缴纳保险费，使劳动者在遭遇工伤事故时，还是得不到保障。
因此，为了保证工伤保险制度的强制性与执行力，应该提高立法层次，制定《工伤保险法》，强制企业参加工伤保险，工会和有关劳动行政部门应该履行其监督职能，对于不参加工伤保险的企业进行法律制裁。
（三）制定《养老保险法》和《医疗保险法》
随着进城务工的农民越来越多，传统的个人保险帐户与户籍联系的制度已经不符合现实的要求了。现行的社会保险区域统筹不能满足人员的大规模跨省流动。有相当大的一部分进城务工人员没有稳定的工作，流动性较大，跨省区流动后很难转移社会保险关系，因而只有选择退保。因此个人保险帐户应该与户籍脱钩，应该在全国范围内都可以随着工作地点的变动进行转移，并逐步与城镇个人保险帐户相衔接。
要使个人保险帐户能够在全国范围内流动，前提是必须制定《养老保险法》和《医疗保险法》，在此基础上建立全国统筹的养老保险制度和医疗保险制度，使养老金帐户和医疗费帐户实现全国统筹。
（四）建立适用于进城务工人员的最低生活保障制度
最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对待特困居民实施的一种无偿救助制度。它常常被称为“最后的安全网”，是确保每一个社会成员不至于因为收入的中断或而陷入贫困泥潭的一项法律制度。⑤进城务工人员是我国社会主义化建设中不可或缺的重要力量，当其基本生活难以维持时，国家当然有义务对其进行救助。而且如前所述，进城务工人员很容易成为城市贫困阶层，如不能妥善解决他们的基本生存问题将会产生严重的后果。因此应该修改现行法律将进城务工人员纳入最低生活保障体系之内。
针对大多数进城务工人员的还保留着承包土地的现状，如果一刀切地完全适用最低生活保障制度，在确定低保对象所得时会出现偏差。应该在自愿的基础上，对放弃了承包土地的进城务工人员适用最低生活保障制度。即“以土地换保障”。
【备注】
[1]李强，唐壮，城市农民工与城市中的非正规就业[J]社会学研究，2002.6
[2]马跃：“民工荒”问题的法律思考[J]，人大复印资料.经济法学.劳动法学2005.7
[3] 许庆 封进：外来劳动力、社会保障体系与经济发展[J]，人大复印资料.社会保障制度2005.11
[4]樊小钢：《论城市农民工的社会保障问题》[J]，《农业经济问题》，2003.11
[5]郑秉文等著，社会保障体制改革攻坚[M]，水利水电出版社，2004年：163-164
