促进我国慈善事业健康发展的政策建议

内容摘要：慈善事业有助于优化社会收入分配结构；有助于促进社会和谐发展；有助于弘扬民族优秀文化。当前慈善事业面临的突出问题是慈善组织和机构数量少，募捐能力较弱；慈善专项法规尚不健全，社会捐赠减税免税政策还不完善；一些慈善组织缺乏公信力，难以吸引广大公众慷慨解囊。应着力培育慈善组织，增强全社会的慈善意识，鼓励慈善组织在和谐社区建设中发挥作用，提高其社会公信力，加强与国际慈善组织的合作与交流。

关键词：慈善事业，政策建议

党的十六届六中全会“关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”中指出：“发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识。”中央关于发展慈善事业的指示精神言简意赅，切中要害，应当认真领会，着力贯彻。?

一、提高慈善事业对构建和谐社会作用的认识，增强全社会慈善意识?

改革开放之前，慈善活动在计划的背景下完全由政府运作，发展比较缓慢。改革开放之初，政府为了吸引更多的国际资金，主动成立了一些社会团体，以民间组织的名义接受国外、海外捐赠。为此，我国出现了第一批公益基金会，并在20世纪80年代形成了“基金热”。1988年政府出台了《基金会管理办法》，第二年又颁布了《社会团体登记管理条例》，慈善组织开始活跃。1998年大洪灾，2003年的“非典”和2004年印度洋海啸使全社会异常关注慈善事业，形成了社会募捐热潮，慈善组织也得到了进一步的发展。2005年我国首次召开了“中华慈善大会”，会议期间出台了《慈善事业发展指导纲要》，民政部颁布了《促进慈善类民间组织发展的若干意见》。目前全国专门从事慈善活动的中华慈善总会和分会400多家，从事救死扶伤实行人道主义援助的红十字会7万多家，还有志愿者协会、义工协会等。到2005年全国共建立了28000多个社会捐助站，建立了4000多个“慈善超市”。全国民政部门直接和间接收到了社会捐助善款64.1亿元，衣被14352万件，使3610.7万（人次）困难群众受益。但就全国而言，与国际比较，目前，我国慈善事业仍处于初始阶段，全社会慈善意识仍有待增强。因此，应在全社会大力宣传慈善事业对构建和谐社会的广泛功能和多重意义。?

(一)发展慈善事业，有助于优化社会收入分配结构?

发展慈善事业从经济上看是建立一种财富良性转移的机制，它的善款来源不外乎三个渠道：一是赞助，属于社会产品的初次分配；二是财政援助，属于社会产品的再分配；三是社会成员的个人捐助，这是社会成员在获得初次、再次分配后自愿付出的份额，属于社会产品的第三次分配。此外还有来自国际的援助。?

经过28年的改革开放，全国人民在收入普遍提高的同时，各阶层之间收入差距不断拉大。据调查，目前全国10%的高收入组和10%的低收入组的收入差距是9.5倍。20%城镇富裕的家庭拥有全部城镇资产的55.4%。阶层收入差距过分拉大是社会冲突的潜在因素，当前，有一些富人显富、斗富，一掷千金，迷漫着奢靡之气；在社会的另一部分群体中也出现了仇富心理。绑架人质，杀富劫财的案件时有发生。如何缩小阶层之间收入差距拉大的趋势，优化社会收入分配结构的问题日益紧迫。解决这一问题是一个很大的社会系统工程，需要多方面的配套措施。而大力发展慈善事业，就是必要的措施之一。慈善事业是移富济贫的事业，它通过社会劝募和自愿捐赠的方式实施富裕阶层帮助贫困阶层，实现阶层之间良性的财富转移。因此慈善事业越是发展，对缩小阶层收入差距、缓解社会冲突的作用就越大。另外，大力发展慈善事业，还可以引导正常消费，有利于实现全社会从一部分人先富走向共同富裕的目标。?

（二）发展慈善事业，有助于促进地区之间、城乡之间、民族之间的和谐发展?

目前我国地区之间、城乡之间的发展差距较大，西部乡村和少数民族地区发展落后。缩小它们之间的差距需要较长的时间，国家的转移支付始终起着主导作用。与此同时，慈善事业的发展对缩小这种差距也将起到拾遗补缺的作用。例如中国青少年发展基金会实施“希望工程”以来，累计接受海内外捐款25亿多元，为260多万贫困学生铺就了求学之路，其中在援建的11266所希望小学中，80%的学校分布在老少边穷地区。构建和谐社会需要调动全社会各方面的积极性，慈善组织在这方面不仅责无旁贷，而且具有独特的优势。?

（三）发展慈善事业，有助于弘扬中华民族的优秀文化

中华民族的慈善事业源远流长。《礼记·月令》中有“天子布德行惠，命有司发仓廪，赐贫穷，振乏绝”的记述；孟子主张“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼，天下可运于掌。”在长达数千年的中，民间的个人行善称为“义举”，如各朝代都有“义田”、“义仓”、“义舍”、“义学”等。急公好义，仗义疏财一直被视为优秀文化，广为社会所称颂。当今的慈善事业，不仅体现了中国的传统文化，而且融入文明。提出无私奉献不是富人的专利，而是全民的责任；提倡捐助不是捐助者的施舍和恩赐，捐助者和受助者在人格上是平等的，受助者获得了物质的满足，捐助者获得了精神的快乐；现代慈善不是“养懒汉”，它突破“授人以鱼”，倡导“授人以渔”，通过他助达到自立；慈善行为不仅要重视物质的援助，还要体现对受益者精神的鼓励和慰藉，使受益者达到精神的充实和愉悦。总之，慈善事业的发展，可以弘扬慈善精神，提升公众的慈善意识，在全社会树立起团结互助、和衷共济、扶危济困、平等友爱的良好风尚。慈善事业的发展不仅公平合理地调节着社会财富，而且实践着“以德治国”的伟大目标。?

二、当前慈善事业面临的突出问题?

我国慈善事业在近年得到了很大的发展，但仍然存在不少问题，主要表现为以下三个方面：?

一是慈善组织和机构数量较少，募捐能力较弱。到2006年6月底，全国在民政部门登记的民间组织有32.7万个，但是绝大多数是有政府部门背景的民间组织。志愿者协会和义工协会刚刚起步，具有广泛影响力的基金会为数不多，慈善组织和机构数量较少。据统计，1990美国非营利性慈善组织大约有140万个，德国、英国和瑞士的基金会都在1万个以上。与其相比，差距很大。?

另外，慈善机构募捐能力较弱，募捐来的善款额小。一份慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，换言之，99%以上的企业从来没有参与过捐赠。目前我国人均慈善捐助不足1元钱；而有些国家，如美国70%以上的家庭有过捐赠，平均每家捐赠额900美元，占家庭总收入的2.2%。?

二是慈善专项法规尚不健全，社会捐赠减税免税政策还不完善。我国虽然已经制定了《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》，但是现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进这项事业的发展。当前仍需从法律上明确慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善组织的监管机制；仍须规定慈善主体的进入资质、公益产权的界定、投融资方式及退出路径等。一些有意从事慈善事业者之所以驻足观望，多种原因盖源于此。?

另外，社会捐赠减税免税的政策还不完善，影响大宗善款募集。现行法规对个人和捐助的善款减税免税比例偏低，享受全额免税的仅有红十字会、中华慈善总会等12家慈善机构。因此大大挫伤了企业慈善捐助的积极性。?

三是一些慈善组织缺乏公信力，难以吸引广大公众慷慨解囊。当前在开展慈善捐助活动时，变相摊派普遍存在。有的单位经常组织被动性捐款，引起公众反感。社会上的慈善组织良莠不齐，知名度很高、公信力很强的慈善组织还很缺乏。有些慈善机构在管理上存在不少漏洞，缺少自律机制，善款使用随意性很大。甚至发生过以“义卖”、“义演”为名，行中饱私囊之实，社会影响极坏。?

三、促进慈善事业健康的几点建议?

慈善事业是建立在社会捐献基础上的互助性救助事业，是一个社会物质文明、精神文明、文明水平的显著标志。为了促进我国慈善事业健康发展，应当在以下几个方面认真加以落实。?

（一）着力培养慈善组织，全面增强全社会的慈善意识

发展慈善事业，培育慈善组织是物质文明、精神文明、政治文明建设的内在需要；是坚持以人为本的重要内涵；是构建社会主义和谐社会的重要举措。社会慈善，不仅是鼓励先富帮未富，实现社会互助与政府救助对接的有效措施，更是培育形成“尊重人、关心人、理解人、帮助人”的慈善意识的主要途径。扶危济困，乐善好施是中华民族的传统美德。在新在条件下，要大力发挥慈善事业在构建社会主义和谐社会中的广泛功能，大力弘扬慈善文化，着力培育慈善组织，为慈善事业营造出良好的社会环境和舆论氛围。对于那些社会口碑好、发挥重要作用的慈善组织，政府要加以褒奖和鼓励；同时继续严格要求，大力扶持，使其发展壮大。对于做出巨大贡献的慈善家要给予崇高的荣誉。对于那些“害群之马”要严加惩戒，决不姑息；对于非法运作的慈善组织要坚决予以取缔。?

另外，要完善慈善事业的专项法规，使慈善事业走向法制的轨道。建议有关部门，在借鉴国际同类的基础上，将已出台的行之有效的相关法规加以整合，明确慈善事业必备的法律定位和法律属性，规定慈善组织的主体资质、监管规制、活动程序、准则和主管机关。适当提高捐赠所应减免税收的优惠限额，享受减免的范围应扩大到所有依法注册的慈善组织。以此吸引更多的企业和个人向慈善组织捐助善款，并从事慈善事业。?

（二）围绕和谐社区的建设，鼓励慈善组织在乡镇和社区建设中发挥作用?

建设社会主义和谐社会，基础在乡镇和社区。要围绕建设社会主义新和和谐社区的建设，鼓励、扶持、着力兴办慈善组织。慈善类的民间组织在乡镇和社区普及开来，逐步扎根，将有助于人际关系的和谐和社会福利事业的活跃。慈善组织在安老扶幼、助残育孤方面具有独特的优势。它们了解社情民意，更容易做到善款善用。特别是对于社会保障一时难以覆盖的特殊困难群体，如“艾滋”孤儿、服刑人员未成年子女、流浪乞讨儿童等，慈善组织可以发挥其它机构难以替代的宝贵作用。?

（三）慈善组织依法坚持自律和诚信，提高慈善组织的社会公信力?

自律和诚信是慈善组织必须坚守的社会公德，同时这种自律和诚信又将受到法律条文的严格约束。为了提高慈善组织的社会公信力，国际上采用第三方评估的方法。这是一套比较成熟的方法和技术。它综合运用社会调查和定量的统计分析方法，对慈善组织实施的公共服务项目进行的评价。慈善组织对于募集来的善款应采用公开透明的方式接受社会监督，完全尊从捐赠者的意愿确定使用方向，并及时向捐助人反馈善款使用的结果，接受捐助人的咨询和建议。?

（四）抓紧对慈善事业人才的培养，加强与国际慈善组织合作与交流?

目前我国从事慈善事业的专门人才十分紧缺，应大力推动慈善从业人员的培养工作。加强培训教材的编写工作，设置有针对性的培训课程。采取有效方式，轮训现有的慈善工作者。不断丰富他们的专业知识，提高他们的工作技能。在大专院校设立相关专业，培养慈善事业专门人才，为社会输送有专业特长的慈善工作者。鉴于国际发达国家慈善组织众多，善款充裕，经验丰富，联系广泛，我国慈善组织应加强与国际知名慈善机构的合作与交流。在合作与交流中注重研究它们的服务宗旨、服务对象、服务方式和服务规则。定期与之联合举行国际性劝募活动，向国际社会募集资金，促进我国慈善事业健康发展。?

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〔1〕《2005年民政事业发展统计报告》，载于人民大学书报资料中心《社会保障制度》，2006年第6期。?

〔2〕郑功成：“慈善事业及其在中国的发展”。载于《学海》（南京） 2005年第2期。?

〔3〕“力促慈善事业健康发展民政部出台三‘意见’”， 载于2005年11月29日《人民政协报》。?

〔4〕“民政部公布我国首部慈善事业发展指导纲要”，摘自民政部网站，2005年11月22日讯。?

〔5〕莫燕萱：“慈善组织应如何提高感召力”，《慈善》（天津），2003年第6期。