人类发展与社会公平
内容摘要：改革开放以来，的人类取得了显著进步，但同时也存在着发展不平衡的问题。其体现在城乡和地区之间，存在于收入分配、财产分布、就业和工资报酬、、公共卫生和健康、社会保障，以及税收和财政收支等各个方面，并形成了近两亿人的社会弱势群体。从构建社会主义和谐社会的目标出发，中国政府已经采取了许多措施以解决这些不公平问题。本报告认为有必要从一个更广泛的角度来制定一系列政策，并提出相应的十条政策建议。
关键词：人类发展，公平，和谐社会
人类发展是指人的能力的提升，它更加强调全社会成员的共同发展和人的全面发展。为了衡量一个社会人类发展的成就，人们发明了人类发展指数（HDI）。该指数是一个三项指标的加权指数，这三项指标分别是：预期寿命、受教育水平（识字率和入学率）、发展水平（GDP）。联合国从1990年开始，每年出版一份人类发展报告，对世界各国的人类发展状况进行描述并提出建议。随后又开始在一些国家出版国别人类发展报告。该报告在世界上拥有广泛的影响力。?
人类发展不同于经济发展，虽然后者是前者的前提和基础。人类发展更加强调人自身的发展，而包括了经济增长在内的经济发展则更加看重GDP的增长，物质财富的增长。一个社会在短期内可以保持经济的高速增长，但并不一定意味着人类发展的指标也得到了相应的改善。从长期来看，忽视人类发展的经济增长是无法持续的。因此我们需要协调好二者的关系。?
人类发展遵循公平性原则和共同性原则，因此人类发展和社会公平是一个社会追求的共同目标，二者互相依赖，不可分离。中国正在全面建设小康社会和构建一个共同富裕而又和谐的社会，社会公平对实现这一目标是必不可少的，也是其基本前提条件。?
一、中国人类发展取得明显进展?
改革开放以来，中国人类发展取得了显著的进展，表现在人类发展指数的大幅度提高。1980年中国人类发展指数只有0.557，在2003年达到0.755（图1）。就人类发展指数衡量的人类发展水平而言，中国在世界各国中排名从1991年的第101位，上升到2003年的第85位。?
过去26年来，中国经济的高速增长被称为一种经济奇迹。GDP的年平均增长率高达9.4%，人均GDP平均增长率为8.1%，城镇居民人均可支配收入的年均实际增长率达到6.8%，而居民人均纯收入的年均实际增长率为7.1%。与此同时，农村的绝对贫困人口从2.5亿下降为2610万，贫困发生率从31%下降为2.8%。?
中国教育、健康指数明显高于发展中国家和世界平均水平。2002年，中国的人均预期寿命为70.9岁，明显好于发展中国家的平均水平（64.6岁），与中等收入国家的平均水平不相上下（70.0岁）。与20世纪70年代初期相比，中国婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别下降了64%和68%，而发展中国家总体平均下降了44%和46%。中国的初等教育一直在发展中国家中有突出的表现。2002年，中国的成人识字率为90.9%，远高于发展中国家平均水平（76.7%），也高于中等收入国家水平（89.7%）；中国三级综合教育毛入学率为68%，高于世界平均水平（64%），略低于中等收入国家水平（71%）。这反映了中国教育和健康发展指标要优于人均收入指标。?
图1 中国人类发展指数（HDI）的变动
资料来源：根据《2003年人类发展报告》和Human Development Report 2005中数据绘制。
二、中国人类发展不平衡?
中国人类发展过程中遇到的最大挑战是它自身的不平衡发展问题。这些不平衡突出地表现在城乡之间、地区之间。?
中国城镇和农村的人类发展指数，反映了城乡之间的发展差距，农村的人类发展明显地落后于城镇。2003年，城镇的人类发展指数为0.81，已经进入人类发展的较高水平阶段（大于0.80），在世界177个国家或地区中排第55位；而农村的人类发展指数为0.67，低于1990年中国城镇的人类发展指数（0.70），在世界排名第116位，与城镇相差61位（关于2003年世界各国人类发展指数的排序情况，见最新出版的Human Development Report 2005。）。2000年城镇居民和农村居民的人均预期寿命分别为75.2岁和69.6岁，二者相差近6岁。在受教育方面，城乡之间、地区之间和性别之间的差距很大。2000年城市15-64岁人口中，从未接受任何教育的人口比例为2.5%，而农村的这一比例为8.7%；仅受过小学教育的人口比例，城市为14%，农村为39%。?
若将中国大陆的31个省、市、自治区的人类发展水平放在世界范围内进行评估的话，地区之间的不平衡性是显而易见的。2003年上海人类发展指数为0.909，在世界排位第25位，北京为0.882，在世界排位第30位，另有沿海5省市人类发展指数都在0.8以上，属于较高人类发展水平。然而，西部大部分省区人类发展指数小于0.75，其中西藏人类发展指数为0.586，在世界排位第129位，与上海相差104位；贵州为0.639, 在世界排位123位，与上海相差98位。?
图2 全国、城镇、农村人类发展指数变动趋势（1990-2002年）
资料来源：根据宋洪远、马永良（2004）中数据绘制。
图3 2003年中国各省人类发展指数
资料来源：《中国人类发展报告2005》附表。
三、中国社会不平等的突出表现?
中国社会中的不平等是多方面的，已经成为中国社会、经济和人类发展的最大挑战，也是影响中国社会稳定与稳定的主要因素。中国社会不平等主要表现在七个方面：?
第一，收入分配。中国收入基尼系数大幅度上升，全国的收入分配的基尼系数从1982年的0.30上升到2002年的0.45，增长了50%。在131个有数据可查的国家中，中国的收入分配基尼系数排在第90位，只有31个国家的收入分配比中国更不平等（UNDP,2004）。从收入不平等的动态变化看，在20世纪80年代后期，全国收入差距的扩大更多地表现为农村居民收入差距的扩大。在90年代前期，则更多地表现为城镇居民收入差距的扩大，到了90年代后期和21世纪初，全国收入差距的扩大更多地表现为城乡之间差距的扩大。城乡之间收入差距的不断扩大还表现在高收入人群集中在城市，而贫困人口主要集中在农村这样一个现实。?
第二，财产分布。课题组首次调查和估算了全国财产分布的基尼系数，其结果是值得关注的。全国财产分布的基尼系数大幅度上升，2002年为0.55， 比1995年的0.40上升了37.5%。而且，全国财产分布的不平等超过了全国收入分配的基尼系数，后者为0.45。在全国财产分布中，财产最多的10%人口和财产最少的10%人口之间拥有财产比为61:1。这是收入不平等与其他不平等的累积性结果。与城乡之间收入差距一样，城乡之间财产分布的差距也相当明显。城乡之间居民财产比率接近为3.7:1。而且，在财产最多的10%人口中绝大多数为城镇居民，其比例为94%，而农村居民仅占6%； 而在财产最少的10%人口中农村居民占75%，而城镇居民占25%。?
第三，就业和工资报酬。20世纪90年代后期以来，中国城乡劳动力市场发生了急剧的变化，城镇出现了大规模的下岗失业职工，根据保守的估计，人数累计超过5000万。农村流动劳动力的迅速增长构成了中国上最大规模的人口流动。中国城乡分割的户籍制度限制了农民的迁徙和选择居住地的自由，从而导致其在求学、就业和寻求商业机会上的不公平，特别是剥夺了许多农民迫切改变其生活现状的机会。对于没有城市户口的流动劳动力来说，就业的稳定性低，劳动条件和劳动保护条件有时十分恶劣。他们从事的往往是危险、肮脏和要求苛刻的工种和工作，在一些情况下，健康和安全得不到保证。他们本来就很低的工资，还常常被雇主拖欠。在过去的十几年中，一些城市的农民工实际工资没有出现增长的趋势，与城镇职工工资的差距越来越大。城镇职工中就业和工资决定中的性别差异也变得越来越明显，即女性受到的歧视越来越多，也越来越严重。?
第四，。现行的国民教育体系和分权化的财政制度，使教育机会的供给和户籍制度紧密相连，这使城乡人口在分享教育服务等基本公共服务方面存在巨大差异，导致了城乡人口教育指标的显著差异。在人力资本存量上落后于城市，中国文盲人口主要集中在农村地区；2000年，农村劳动力人口的人均受教育年限比城市低2.9年；2002年，全国未普及九年制义务教育目标的县全部集中在贫困边缘的农村地区。在小学教育或初等教育阶段，中国女学生的就学率和男学生不相上下，中等教育阶段，特别是普通中学，女学生的就学率开始有所下降，到了高等教育阶段，女学生的比例比男生更低。义务教育资源城乡之间和地区之间的分配严重不平衡，直辖市市区、直辖市县、一般市区、一般农村的学校获得的生均教育经费依次降低；政府在不同地区的生均教育支出是不均等的，导致较贫困地区的教育投入匮乏。?
第五，公共卫生和健康。城乡之间居民健康水平存在差异，农村儿童和孕产妇死亡率比城市高一倍；农村传染病两周患病率高于城市；2000年农村地区5岁以下儿童低体重率是城市地区的4倍以上，农村地区5岁以下儿童生长迟缓率为城市地区的6倍以上。农村贫困地区居民的健康状况更值得担忧，其两周患病率、两周患病天数、因病休工天数、卧床天数高于全国农村平均水平。这种不平等状况是与公共卫生与医疗保障资源的配置的不平等直接相关的。公共卫生与医疗保障资源的配置严重地向城市倾斜，向发达地区倾斜，而忽视了农村和落后地区。?
第六，社会保障。由于长期以来的所有制偏向和劳动力市场的城乡分割，导致了社会保障资源在不同的社会保障项目之间分配的不公平，以及获取社会保障的权利在不同社会群体之间分配的不平等。城镇职工的社会保障费用越来越高，超出了和社会能够承受的水平；而占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。养老保险和医疗保险覆盖率城乡之间存在着巨大的差异，2000年城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%; 农村贫困老人获得集体救助的比例，在东部地区为8.5%，而西部地区仅为1.1%。2003年城市医疗保险覆盖率比农村高出34.2%，44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。?
第七，税收和财政收支。农村居民在纳税方面受到不公平的待遇，在2000年开始的农村税费改革试点之前，农民需要承受的税费负担，都远远超过了城镇居民。1995年以来，政府对农业净财政转移（即支农财政支出减去农业各税税收）占GDP比重不足1%。在过去10年中，不同省份之间和不同县份之间政府财政收入的差异不仅没有出现缩小的迹象，反而有进一步扩大的趋势。1994-2003年期间，省份之间人均财政支出的变异系数在0.7-0.8之间波动变化。富裕的省份人均财政收入水平高，人均财政支出水平就高，人均教育事业费、人均卫生事业费也就高。中央政府不断加大了财政转移支付力度，但与世界其他国家相比，中国的中央政府的再分配功能不强。在农村地区，县级或县级以下政府是农民所需的公共产品和公共服务的主要提供者，而农民又是占全国人口70%的一个庞大的人口群。因而，县乡两级政府的财政能力以及在支配公共资源方面的差异，不仅关系到城乡之间的差别，而且关系到农村内部地区之间的差别。虽然在公共产品和公共服务的提供方面，县乡两级财政负担的人口规模最大，但是他们的财政收支能力是相当有限的，而且在过去10年中县乡两级政府的财政收支在全国财政收支中的份额是不断下降的。
最后需要特别分析各类社会弱势人群的状况。首先是贫困人口。按照统计局的统计，到2004年底农村贫困人口为2610万，按照世界银行推行的每人每天1美元的贫困线，2002年农村的贫困人口将是8500多万。近年来因下岗失业和其他原因造成的城镇居民最低生活保障人口2205万人，城镇居民最低生活保障户数956万户。其次是因城市化和化征地而形成的失地农民，大约4000万人，他们中相当多的人没有得到应有的补偿，在就业和生活方面存在着很大的困难。最后是城镇中的农村流动人口，大约1.5亿人左右，他们就业不稳定，收入水平低，几乎没有任何社会保障，又受到不同程度的歧视。尽管上述弱势人群占总人口的比例不是很高，但是其绝对人数相当可观，应该成为社会和政府优先关注的对象。?
四、全面建设小康社会与构建和谐社会的公平观?
目前，中国正在努力实现全面建设小康社会的发展目标。全面建设小康社会意味着、、社会和文化的全面发展，意味着城乡之间、地区之间、民族之间的协调发展；意味着人与环境的和谐发展；更意味着全社会成员的协调发展和共同进步，建立一个共同富裕而又和谐的社会。?
全面建设小康社会和构建和谐社会的基本理念和社会基础是全社会成员倡导、认同和普遍接受的社会公平观。中国的社会公平观应该包含三个层面的内容。第一，人的基本权利平等和机会平等。人的基本权利包括政治权利（如公共事务的参与权）、公民的选举权和被选举权、言论自由和信仰自由的权利。为了实现和保障人的基本权利，机会平等是必不可少的。第二，社会发展的最终目的是人的发展，是人的能力的提升。每个公民都应该具有基本的生活保障或收入保障、基本的医疗保障和享受义务教育。第三，社会公平应该承认差别原则，这种差别原则是指社会公众所能够接受的收入及财产分布的差别原则。?
五、中国政府对人类发展挑战的积极响应?
中国政府已经充分意识到各种社会矛盾所带来的社会问题的严重性，强调社会公平的重要性，并进一步向全社会提出了构建和谐社会的要求。中国政府对实现联合国千年目标作出了庄严的承诺。与此同时，根据中国国情，提出了全面建设小康社会的宏伟目标；提出了 “以人为本”的统筹协调的发展观；针对发展不平衡的挑战，提出了构建社会主义和谐社会的社会理念，从而形成了与国际社会追求公平的人类发展目标理念相吻合的，并与中国国情相适应的治国纲领。?
近年来，中国政府大力解决社会和人类发展中突出的不公平问题，在如下领域中取得了初步成效。这包括：扶贫与社会保障方面，加大农村人口的扶贫力度，农村贫困人口大幅度下降，同时，已经开始为城镇贫困家庭提供基本的生活保障；创造就业与促进农村劳动力转移，实行积极创造就业的战略与政策，提倡多渠道转移农村富余劳动力，改善农民进城务工就业、创业环境，积极开展职业技能培训；通过免征农业税，为农民提供种粮补贴，加大三农支出和农民转移致富等政策解决三农问题，缩小城乡差距；实施教育新政，开发人力资源，实施西部地区“两基”攻坚计划，加大对贫困地区农村义务教育的支持；投资人民健康，建立城乡医疗卫生服务体系，开始推行新型农村合作医疗，建立疾病预防控制体系；积极推动区域协调发展，实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展等。?
由于中国社会中的不平等和不公平问题由来已久，政府有必要从综合性、大范围、针对性地进行制度创新和政策创新，从而设计出一套与建立和谐发展的社会相配套的制度安排和公共政策体系。?
六、追求公平的人类发展的政策建议?
为了促进中国人类发展，课题组提出了十条相关政策建议：?
1.提高人类发展水平。促进社会公平，首先要促进人类的公平发展，使人类发展与经济发展同步，使落后地区的人类发展的速度快于发达地区，农村地区人类发展的速度快于城市地区。?
2.实施就业优先政策，创造更多的就业岗位。要注重农民工的培训，提高最低工资标准，逐步将农民工纳入城市社会保障体制。促进个体、私营等非公有制经济的发展，充分发挥其解决社会就业的优势，将会有利于增加低收入群体的就业机会。鼓励人们的创业活动，开设小企业，对个体创业和小企业给予信贷上的大力支持。?
3.投资于农村基础设施，改善农村发展条件。要以农村的道路、电网、饮水、通信、广播、电视和农产品仓储、保鲜、市场设施等建设为重点，大力加强农村的基础设施建设，推动农村经济社会的全面发展。在项目的设立和实施过程中，不应由政府大包大揽，而应该依靠村民的积极参与，听取他们的意见，让他们参与决策过程。?
4.投资于教育，提高人民的发展能力。提高教育公平性的首要问题是国家在公共财政体制中确立教育支出的重点地位，尤其是增加基础教育的政府拨款。国家应该加速建设规范化的公共教育财政体制，保障基础教育获得足够的资金支持，这是教育事业健康和稳定发展的基础。中央政府要帮助那些低收入地区的教育公共开支赶上其它地区。中央政府和省政府都有责任和县政府一道来资助农村基础教育。?
5.投资于健康，加强公共卫生和基础医疗，缩小卫生服务的不平等。在全面改善城乡和地区卫生服务条件的前提下，有步骤、有重点地优先发展公共卫生、农村卫生、欠发达地区卫生、弱势人群卫生事业，以确保逐步克服卫生事业发展前进中的不平衡现象。同时，坚持基本公共卫生服务均等化原则。基本公共卫生服务均等化原则要求，无论是城市居民，还是农村居民，不管是在发达地区还是贫困地区，所有公民都应均等地享有享受基本医疗卫生服务的权利。?
6.健全社会保障制度，降低各类社会风险。建立新型社会保障制度，应该具备以下特征：统一、广覆盖、低标准、强制性。统一，指新型社会保障制度不存在身份差别。考虑到目前城乡之间生活水平及支付能力差别过大，第一步起码做到城市中的社会保障应该覆盖城市中的原居民和新居民——进城务工经商的农民；第二步做到无论城乡，只有发生工薪雇用就一定要纳入新型社会保障制度覆盖范围；第三步，覆盖全体公民，不分城乡不分地区不分行业。广覆盖、低标准，指按照较低的保障标准并扩大保障的覆盖面。?
7.消除社会歧视壁垒，鼓励社会和谐互助。对不同社会成员，要实行无差别化的公民待遇。逐步取消城乡分割的管理体制，从和政策层面保证公民享有平等的就业权利；提供公共服务以保证公民享有同等的受教育权利，享有基本医疗服务的权利，以及享有社会救济的权利等等。?
8.完善法律体系，建设法治社会。需要制定和修改一些和弱势群体相关的法律法规，以更好地保障其权利。?
9.改革财税体制，实现公平分配。公共财政体制应该从经济建设型财政转向公共服务型财政。公共服务型财政应克服现行财政中公共服务“职能缺位”，而经济建设领域开支“越位”过多的现象，更多关注于公共安全、公共卫生、公共教育和职业培训、公共救济体制、基础设施等方面。实现公共服务型财政必须以规范的财政转移支付制度为支撑。改善政府间转移支付体系，促进地方政府公共支出均等化。改革以税收返还为基础的转移支付体制。中央政府和地方政府之间确定合理、简单的转移支付规则和标准，地方政府内部建立强制性的规则和实施方法，确保中央财政转移支付在省级政府之间和省级以下政府之间的公平性和可及性。需要进一步加大对中西部省份的财政转移支付，加大对农业、农村和农民的支持力度，提供更多的公共物品。?
10.政府主动转型改革，提高社会治理能力。建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府必须依法行政，一切公共权力都必须符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下行使；政府是有限权力政府，政府公共权力由人民授予，必须严格限定在为人民服务的范围内。严格实行政务公开，避免暗箱操作，自觉接受人民群众的监督；政府应该是精干的政府，严格注重降低治理成本并提高服务质量，避免机构人员膨胀。
