双新里社区发展现状与卫生体制改革对策研究

   1  绪论

　　1.1  背景

　　随着我国体制改革的不断深入和社会主义市场经济的不断，城市管理化要求日益迫切，搞好城市社区建设越来越重要。新型社区建设的内容包括：社区服务、社区环境、社区治安、社区文体卫生及社区组织体系等各个方面，它包含了以技术为先导的经济发展和以社会事业为载体的精神文明两个方面。自二十世纪八十年代，我国在城市管理中重新引入“社区”概念后，社区发展就与城市的发展密切相关。而社区从来不是一个抽象的东西，它是一个区域性的社会，涵盖了地域、人口、区位、结构和社会心理等要素。社区可以说是组成现代城市的最基本单位，也是城市建设的一个缩影和试验田。今年是唐山地震三十周年纪念，创建和谐新唐山美丽凤凰城，城市的建设离不开社区的建设。微观的社区研究是一个较好的切入点。因此，如何尽快建设好经济繁荣、稳定、生态坏境优美的新社区，已经成为各级政府和广大群众所共同关注的一个重要课题。

　　1.2  研究思路

　　社区研究思路图如下：

图1.1 研究思路图

　　加强社区建设和管理是事关城市改革、发展和稳定的大事。本文就是以“社区”为研究对象，以实习单位唐山市路南区双新里社区为背景，运用社区管理、社会学、市政学等方法和理论，对社区内涵、社区性质、社区建设、社区模式进行界定。对社区卫生体制改革中所存在问题进行深入探讨，多角度分析双新里社区卫生服务发展过程中出现问题，多方面阐述解决问题的方法与对策。主要目的是从社区发展的角度说明社区的演变、改革和建设过程，并建立一个研究社区和分析社区各种现象的逻辑框架。

　　2  社区管理相关理论

　　2.1  社区的涵义

　　社区在中为community，意思是共同的东西和亲密伙伴的关系。“社区”一词最早见于德国社会学家滕尼斯（F. Tennies）著的《社区与社会》中，他所说的“社区”（德文gemeinschaft）指的是一种礼俗社会，其含义是指由意志推动以统一和团结为特征的社会结构，如原始社会、家庭、宗教社区等；“社会”（德文gesellschaft）指的是一种法礼社会，即“社团”，其含义是由理性意志推动、有明确目的、可改变手段以适应社会需要的社会结构，如政府、、管理机构等。

　　在研究中，“社区”概念不统一，其内涵和外延的弹性较大。归纳起来，主要有以下几种界定：第一种是一个具有“弹性”的概念，大小宽窄不限。这可以把“社区”区分为宏观社区、中观社区、微观社区，大至国家及至世界社区，小至村落、街区等。第二种是将社区与行政区等同起来。社区是一个具有计划预算权限的地域行政空间。第三种是把社区归结为经济区域，比如城市、经济开发区、边区等。第四种把社区限定为一个具有交易功能的中心区，如以小城镇为中心的交易区被称为集镇社区，G. William Skinner认为农村社区应是由一个贸易中心或集镇和多个村庄构成的“市场共同体”。第五种费孝通和黄宗智的“村庄共同体”，把村庄视为一个社区，认为村庄是社会生活最基本的功能单位，在社会经济文化等各方面属于功能完整的单位。后两种比较相近，被社会学界普遍接受。学者蔡宏进、徐震也有大致相同的认识：社区是指包括人口、地域及社会关系的社会实体，是一种社会组织单位；是一个社会体系，社区包含社区居民、地区、共同的关系、互动结构、劳动分工体系、社会的组织规范、社会文化活动、社区意识、归属感、自我维持与发展等含义。这正如丁元竹的观点：“社区”界定应适合于不同社区研究目的和研究方法。所以，不同的研究目的和研究方法就有不同的“社区”概念界定。
　　“社区研究”作为一种研究方法，比“社区”的界定更早。首先出现在家或社会思想家的文献中，如亚里斯多德（Aristotle）、康帕内拉（Campanelle）、欧文（Owen）等都先后以“社区”为研究单位描述和分析人类行为。但真正以“社区研究”作为科学研究方法的，是19世纪开始的社区调查工作，其代表人物有法国学者黎伯勒（F. Lepay）、英国学者布斯（C. Booth）、德国社会学家滕尼斯等。

　　早在20世纪初，社区研究引入到中国。上海沪江大学社会学教授库尔普（D. H. Kulp）于1918年指导学生进行了上海沈家行乡村社会调查；白克令（H. S. Bucklin）教授于1923年指导了广东潮州凤凰村社会调查。这些调查类似社区研究，其调查内容包括社区地理、人口、家庭、宗教、风俗、社团、农工商业、、健康与公共卫生、娱乐等状况（转引自黎熙元，何肇发，1998）。20世纪30~40年代，中国学者开始了对社区的研究。吴文藻最早研究社区，在他的倡导下，聚集了李安宅、费孝通等一批从事社区研究的人材。其他的学者吴景超、李景汉、梁漱溟、晏阳初等也在各地开展社区研究，取得了丰硕的成果。还有从政治角度研究中国农村社区的毛泽东、张闻天进行了大量的调查研究，用以指导中国革命，为中国革命的胜利做出了重要贡献。

　　建国后的50-70年代，中国社区研究随社会学取消而中断，大批社会学家遭到批判和意识形态领域的歧视。70年代末至今的20年改革开放过程中，中国农村社区研究得以恢复和发展。在社区理论及方法和研究内容等各方面取得了丰富成果，既有对社区研究文献的挖掘和理论史及流派发展的研究，又有社区实地考察和案例研究，涉及到农村分化与整合、乡镇企业、小城镇及城市化等内容。

　　总起来讲，社区是一个社会实体，是社会学的一个研究单位，在严格限定和选择的基础上，使之适合于不同研究对象和研究目的。通过对这种研究单位的整体性描述、分析和解释，以达到对某一社会类型和某一社会通则的理解，这正是社区研究的全部意义之所在。从根本上看，社区研究是一种方法，是一种描述、分析和解释某一社会类型和建立社会理论的工具。所以，社区研究作为一种方法论基础，简化了社会科学研究工作，为社会科学理论的发展做出了重要贡献。

　　从社区概念的由来与演变可以看出，社区是社会，但与社会不同，它是地域范围的社会；社区是群体，但与群体不同，它是以地域为特征的；社区是人群，但与人群不同，它是具有社会交往的人群，具有共同意识和共同利益的人群。社区是指聚居在一定范围内的，具有互动关系的人们所组成的社会生活共同体。[1]

　　2.2   社区的特征、结构及功能

　　2.2.1  社区的特征

　　第一，有一个自然或形成的地域特征；第二，有一定规模的人群；第三，人群当中要有一定的组织机构；第四，对它所在的这个群体肯定要有一个认同感，或者叫有共同利益。[1]这四大特征，或者说四大要素，构成了今天中国社区建设给社区下的一个定义：在一定地域范围之内的人民生活共同体。这句话本身概括了这四个特征或四大要素。

　　2.2.2  社区的结构及功能

　　社区结构是指社区内各要素的内部及其相互间形成的相对稳定的关系或构成方式。社区是一个由各种要素相互作用形成的有机系统。由社区的经济结构、社区的人口结构、社区的区位结构组成。[1]

　　社区的功能是指社区各部分对社区整体的作用。社区具有政治功能，教育的功能，服务功能，参与功能。[1]

　　国家行政改革打破了国家统管的模式，国家、单位、社会各司其职即政企、政事、政社分离。国家缩小管理范围直接导致社会的职能扩大了，同时也反映为政治社会化的过程。社会职能的加强给社区的发展带来了可能性，作为中介组织的社区，在新的体制下面很大程度承担了国家与社会之间的缓冲器。

　  二十一世纪是人力资源竞争的世纪，人力资源要靠教育来开掘。社区建设也不外乎于此，开展社区教育较之正规教育范围广，渠道多，形式多样。首先，就教育对象而言，一方面作为开展社区工作的组织管理人员，即社区工作者需要通过知识、技能、观念的不断更新来确保社区工作有量有质的进行，另一方面，社区作为社会的一个缩影，拥有众多的社区成员，社区居民是最广泛的受教育对象。社区存在着广阔的教育空间，社区教育在整合大量教育资源方面的作为可以成为范例供社会教育。

　　社区服务是社区建设的核心内容，“社区服务功能的基本要求是通过基础保障和福利性照顾，来满足社区居民的日常生活需求。”就目前的社区而言，社区服务的内容已经涉及生活服务，对孤、老、病、残、幼等社会弱势群体服务、优抚服务、家庭服务、治安服务、就业服务、活动中心、救助中心等等样样俱全， 同时随着时代的到来，网络服务已逐渐步入各个社区。

　　社区的管理、发展、各项活动都离不开居民的参与。社区的参与功能体现在居民的参政议政，参与管理当中，如业主委员会，志愿者行动。社区参与不仅体现了社区中每一位成员的主人翁地位，还在参与工程中加深了成员间的相互了解，成员和社会组织、团体，政府间的了解、信赖、协调。从而凝聚小社区，融合大社区。
　　2.3   社区管理体制

　　社区管理体制主要表现为两个基本趋势：扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主；弱化行政色彩，加强社区党的建设。[2]这两个互相依存、互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。加强社区建设和管理是一项复杂的系统工程，而造就高效、富有生机和活力的管理机制是提高社区管理水平的重要前提。

　　2.3.1  扩大社区基层民主

    弱化社区管理的行政色彩，从另一个角度来说也就是增加社区管理的民主色彩。这主要表现在扩大以社区自治为基础的城市社区基层民主，实现从“为民做主”向“由民做主”转变，使社区真正成为区域社会成员的利益共同体和区域社会自治管理载体上。

　　2.3.2  弱化行政色彩，加强社区党建

　　社区是加强基层政权建设的重要载体。现行的社区管理有一个严重的缺点，即行政化色彩过于浓厚。这样的管理模式作为我国长期以来一直在实行的计划经济体制的产物，与我们正在进行的市场经济体制改革是格格不入的。市场经济要求的是“小政府，大社会”，与之相匹配的应该是行政化色彩相对较弱的社区管理模式。

　　我们必须看到，作为社区管理体制改革的基本发展趋势，弱化社区管理的行政色彩，扩大以社区自治为基本前提和主要内容的城市基层民主，这决不意味着要放弃对社区的管理，摆脱党的领导。从一定意义上讲，这只是表明社区管理方式、党对社区的领导方式以及党的建设，要进行一次适应时代发展和社会发展需要的大的改进。加强社区党的建设同前两者一样，也是社区管理体制改革的一个重要发展趋势。

　　2.4  社区发展模式

　　2.4.1  文化型社区

　　作为一种社区发展模式，文化型社区应具备以下两个特点：一是要有战略，文化型社区以文化为社区发展的战略“支点”，区域文化事业（产业）对整个地区各项事业的全面发展具有强大的带动力。二是要有基础，文化型社区具有以文化发展内动力的实现条件，具有深厚的群众基础和社会基础。[3]如何创建好文化型社区是社区精神文明的关键。

　　社区文化力是社区发展的核心能力。社区文化为社区形象提供内在支撑，社区文化力为社区发展提供智力支持。文化型社区是解放和发展文化生产力的新模式。吸引社会资金，推动社区文化社会化，调动社会人才，推动社区文化大众化，充分调动人财物的作用。整合文化资源要充分发挥在国家宏观调控下市场对文化资源配置的基础性作用提高集约化经营水平和产业集中度，充分实现社区文化的价值。

　　2.4.2  学习型社区

    所谓学习型社区，就是以社区为依托，以社区终身教育为基础，有效整合社区资源，努力创设各具体特色的学习气氛，保证和满足社区成员基本学习权利和需求，在社区内形成全员、全程、全面的学习局面，从而促进社区成员全面发展和社区的可持续发展的新型社区。[4]学习型社区具有两个特点：人性化和个性化。学习型社区的创建就是最大程度地实现城市的人性化，即注重人的全面发展。学习型社会的基础是学习型社区。文明、健康、积极向上的行为是学习型社区的重要标志，也是社区建设的重点。

    社区教育是教育现代化的基础，社区教育是实现终身教育的重要途径。现代社区教育发轫于19世纪北欧国家，开启现代社区教育先河的是丹麦教育学家柯隆威（Grundtvig）及其合作者科尔德（Kold）。[5]提高全民族素质和人力资源开发都强调每个人需要有机会发展自己，而这种发展是一个持续的、终身的学习机会和教育过程，需要把正规教育与非正规教育衔接起来，需要把工作的、职业的培训与社区教育衔接起来，这样才能提高全民族素质，才能形成高素质人力资源。[5]现代教育的内涵不光是学校教育，而且与社区联系起来，同时企业也是学校，他们不仅出产品，而且要出人才。个人在社区形成了学习—发展—学习的生活。

　　2.2.3  服务型社区

　　为居民服务是社区一切工作的出发点和落脚点。社区服务是社区建设头等大事，要把拓展社区服务作为丰富社区建设内涵的重要方面来抓。[6]社区服务的重点，要放在面向社会特殊群体的社会救助和社区福利服务、面向社区单位的社会化服务以及面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障社会化服务上。社区服务要以坚持网络化、产业化、社会化为方向，以最大限度的满足居民群众的需求为内容，要体现大社区、大服务。当前最重要的是要做好下岗失业人员的再就业服务。

　　要改变服务内容大衣的局面，面向广大居民群众，满足多层次、多需要的要求，为群众办好事、办实事。服务活动要经常化，通过组织开展健康有益、丰富多彩的文化、、科普教育、娱乐活动，丰富居民群众精神文化生活，满足群众需求，凝聚人心。

　　要通过电脑、网络等现代化办公条件，提高服务效率和服务水平。服务人性化、以人为本是社区建设的首要原则，社区服务要坚持以人为本的原则，服务要上门，要主动走出去，真正做到“社区以民为本，民以社区为家”。
　　2.2.4  数字型社区

　　建设数字型社区可以优化要素提升社区形象,是促进社区治理的创新手段,有提升能力完善社区功能。[7]社区与网通、电信、铁通等各通讯公司合作进行社区宽带接入工作，普及宽带网络，使社区居民基本实现数字化生活。

　　要适应信息化的潮流，通过建设数字型社区，提高工作水平，提高工作效率，降低工作成本。建设数字型社区就是要告别所有工作依靠手工操作的工作手段，告别传统的工作方式，要以电脑为基本手段，网络为基本方式。网络可以了解居民需求，为社区居民提供方便快捷的服务。建设区、社区服务信息网络系统充分利用小区宽带接入的优势充分为居民提供多层次的服务内容。包括：社区信息发布系统（小区介绍、天气预报、社区通知、求助信息）、网上教育（生活咨询、科技动态）、网上保健指导、网上付费等。

　　2.4.5  生态型社区

　　建设绿色生态型社区需要树立三个新观念：适度消耗观念，崇尚绿色观念和关注循环观念。绿色生活五R方式：Reduce-节约资源，减少污染；Reevaluate-绿色消费，环保选购；Reuse-重复使用，多次利用；Recycle-垃圾分类，循环回收；Rescue Wildlife-救助物种，保护自然。这五R生活方式大大改善了社区环境建设，提高了社区形象，为社区可持续发展奠定了基础。[8]

　　社区是区域、城市可持续发展战略的社会基础，把可持续发展战略的实施进一步向个人、企业、社区等微观层次延伸和扩展至关重要。正是在这样一个背景下，从可持续发展角度思考生态型社区建设，这不但凸显出社区建设在城市发展体系中的基础性意义，而且使得社区建设活动能够进一步站在可持续发展的前沿，从而真正推动城市经济、社会、生态的可持续发展。

　　生态社区与传统社区相比，有本质的差别。表现为生态型社区的和谐性，不仅反映在人与自然关系上，更重要的是反映在人与人关系上。生态型社区不是一个用绿色点缀而僵死的人居环境，而是营造满足人类自身发展需求、文化气息浓郁，富有生机与活力的生态环境。

　　生态型社区一改现代城市“高能耗” 、“非循环”的运行机制，提高一切资源的利用效率，物尽其用，地尽其利，人尽其才，各施其能，各得其所，物质、能量得到多层次分级利用，废弃物循环再生，各行业、各部门之间的共生关系协调。

　　生态型社区不是单单追求环境优美或自身的繁荣，而是兼顾社会、经济和环境三者的整体利益，在整体协调的新秩序下寻求发展。

　　3  双新里社区改革与发展现状

　　3．1  社区行政改革

　　近十年来，社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，涌现出大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益趋于多元化。目前双新里社区实际所承担的工作职能从经济、城管、民政、党群到精神文明建设、综治司法、综合行政管理等，大到人大换届选举、社区集体资产管理，小到住户下水道疏通、公用电话管理，粗略统计达77项之多。唐山市的社区都是震后重建，双新里社区是一个新老结合的社区，最早的小区是1985年建成的铁路楼小区，最晚的是2002年建成的双新里小区，社区所辖范围大，给社区管理带来很大不便。随着社会主义市场经济体制的进一步深化，双新里社区行政管理机制已经发生变化。

　　3．1．1  组建社区管理委员会

　　随着经济发展与社会变革，一方面社区的行政功能必须适应新的形势和新的需求，进行适时调整；另一方面，多元化的社会经济现象，除了行政功能的合理发挥，社区社会功能的发挥也是社区良性发展的一个重要方面。2005年4月，双新里社区与铁路楼社区合并成了新的双新里社区。行政区划的调整，使社区面积增加了，人口增多了，如何把街道、居委会干部和辖区各职能部门、地区单位的力量凝聚起来?如何让居民群众自觉地参与到社区建设中来?成了社区工委、办事处需要解决的新课题。社区首先从改革管理体制入手，成立了双新里社区管理委员会，下设城市综合管理，社区治安综合管理和精神文明建设三个办公室以及资产管理、社区服务两个中心。由“一委三办两中心”负责统一协调、指挥城管、监察、环卫、社会治安综合治理、创建文明社区和社区服务等各项工作，实现了街道工作职能的转变。双新里社区在社区内建立社区管理委员会的探索，应该说，是一个极富新意的创举，它切合社区发展所强调的政府和社会共同努力的社区新概念，迎合了社区组织发展的大趋势，有利于加强对基层社区事务的民主化管理，可以作为社区组织体系改革的新尝试。

　　我们可以从双新里社区实践的基础上，进一步完善社区管理委员会的组织机构。社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社团三种法人代表以及社区居民代表组成。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通制衡作用，负责向上级党政部门反映社区的民情民意，同时向社区传达政府对社区和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导，社区管理委员会主任一般由政府代表担任。

　　社区管理委员会主要职能为：统筹规划、组织协调、监督调控，其具体权限和义务大致包括如下几个方面：确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理工作任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项工作；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。

　　探索中的这种社区组织管理新体制，实质上是我们传统的共建机制的进一步深化，是一种能够更好地开发与利用社区本身资源为社区发展提供财力、人力和智力的更佳机制。
　　3.1.2  形成社区专职干部队伍

    从上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区工作领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗，中年工人下岗，老头老太上岗”。这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。为此，居委会组织体制的改革，干部结构的调整，已成为社区建设实践中不可回避的矛盾，双新里社区在这方面走出了成功的一步。该社区从1996年开始在5个居民区全面推行将居委会议事班子与干事班子分离的改革。那些德高望重、经验丰富又热心公共事务和公益事业的居民代表可以到议事班子，一是代表居民利益，二是对居民区自治事项实行决策，三是聘任干事层人员。议事班子成员不拿报酬。干事班子人员应是年富力强者，也可以采用公开招聘的办法，列入集体事业编制的专职干部，领全额工资，实行一年一聘制，年终进行实绩考核，称职的第二年可以续聘，不称职的予以解聘。干事班子对议事班子负责，议事班子对全体居民负责，党支部起好领导协调作用。议事层仍可称居委会，干事层可作为居委会办公室。部分符合条件的、议事、干事和居民区党支部三套班子可交叉兼职。这种议事、干事分离的体制，不仅可以继续调动居民参与管理本居住区事务的积极性，而且又解决了居委会干部老化，弱化的问题。双新里社区在改革调整前，共有社区干部50人，平均年龄58周岁，小学文化程度占41%。改革调整后，公开招聘录用居民区干事班子成员12名，占居干总数的43%，文化程度高中以上的占78%，年龄最小的25岁，使干部队伍年龄降低，文化素质、工作能力、办事效率明显提高。

　　3.2  双新里社区引入管理模式

　　3.2.1  双新里社区“经营社区”实现方式     

　　本文指的从“经营角度”来谈社区建设可以理解成“经营社区”，但在此强调的“经营”不仅包括在社区的管理模式上，而且还指在整个社区的规划和管理权上都可以采用市场竞争规则来进行自由配置，具体做法可以由采用政府投标的方式，让有实力和感兴趣的企业拿出具体的方案进行竞标。唐山市政府为双新里社区及社区居民要做的就是制定一系列和合理的法律和规章对得标企业可能为了追求利润最大化而做出损害社区居民的行为进行制约，并制定因各种主客观原因造成制约失效而导致居民受损进行补偿和事后追究相关企业责任。

　　3.2.2  双新里社区企业化现状与发展

　　在正式引入社区经营前，双新里社区基本上是靠出租社区用房收租增收和社区服务组织中介增收两种经营方式，收效甚微。这其中有硬件落后和工作精力不够的原因，但更主要在于社区经营意识不强，经营思路不广，经营方式单一。产业兴社区，名牌促服务。为给产业兴区创造良好的发展空间，唐山市路南区政府为双新里社区投资100多万元在双新里设区建设了具有化、多功能的社区服务中心，另外建设了老年公寓，老年康复中心等，大胆走出社区服务由无偿、低偿向有偿服务的发展道路。在社区内建起了超市、幼儿园等社区服务设施，为下岗职工提供了更多的就业岗位。社区就业已成为唐山市再就业的一条重要途径。从今年起，唐山市社区将逐渐走向企业化。其目的，是以社区居委会为单位，成立劳务派遣公司，安排联系再就业岗位，帮助下岗职工实现“软着陆”。引进企业进社区从而解决了资金投入、经营人才、产品项目、场地等一系列问题，同时也形成了社区服务投资主体多元化机制，为社区发展积累了发展资金。

　　社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向：一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。另一种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。[9]前一种社区建设最后容易使社区形成准政府行政级别。这样的做法，实际上是把政府的职能从传统的县级延伸到最基层的社区。这样实际进一步膨胀了政府职权，容易形成大政府，小社会的局面。后一种有点体现小政府，大社会的倾向，在某些社区的某些管理上所提倡的“经营社区”有一些相同之处，但我们认为这一模式和“经营社区”还不是完全一样。它们的区别在于，社区自治是利用群众自治组织——居民委员会（目前这一组织在还不能称是完全意义上的民间自治组织，其带着浓厚的半官方性质。）[9]动员社区群众来管理社区，而我们所强调的“经营社区”是把企业引入了社区的规划和管理，管理和服务的主体是企业，而社区居民是则是消费者，他们虽然也参加社区管理，但更多的是社区服务的享受者。

　　而双新里社区在“经营社区”中的职能和现在社区自治中的职能有者很大的区别。在社区自治中，居民委员会是社区管理和自治的主体，也是社区服务的主要提供者，而在“经营社区”中，社区则主要承担着类似西方工会或消费者权益保护组织的角色，主要是监督企业的社区规划、管理和服务的提供，并通过与企业谈判和向有关政府反馈企业在社区管理中的行为来维护社区居民的利益。

　　不管是采取多大程度上的社区企业化经营都必须以社区居民的利益第一为原则，以全体人民的福祉为宗旨，在科学化、法律化、制度化原则指导下进行。只有这样，才能真正的得到社区居民的支持，也才能获得真正的社区建设和治理的成功。当然，在社区的建设和治理中，还有着许多的应该注意和重视的原则，比如建设定位”人性化”，功能设计科学化，配套建设都市化，人的素质建设现代化等。

　　双新里社区在社区建设中致力打造和谐社区，使社区多元化发展。走社区企业化管理的模式，解决了社区建设资金问题。为居民群众提供多样化、多层次、全方位的服务，经营社区采取无偿、低偿、有偿相结合”等原则，使双新里社区在改革发展中迈上了一个崭新台阶。确立了社区发展模式，把双新里社区努力建设成为集数字型社区、生态型社区、文化型社区、学习型社区和服务型社区为一体的多元化新型社区。社区的物业管理、社区党建、社区自治、社区行政等方面的社区管理与改革亦比较到位，符合现代化社区建设的基本要求。

　　双新里社区在建设服务型社区过程中，不断健全社区服务。服务内容涉及社区卫生服务、家政服务、劳动保障、法律咨询、民事调解等。其中家政服务、劳动保障、法律咨询、民事调解等社区服务内容比较完善。卫生服务起步早，是唐山市为数不多最早引入卫生服务的社区之一。从2001年开始，在全社区扎实开展了卫生服务工作，取得了较明显的成效，受到群众的好评。全区共建立健康档案18200册，诊疗病人10300人，上门服务2989人次，义诊宣传300多次接受健康咨询22000人次。尽管双新里社区卫生服务起步早，但是在近几年随着社会的不断发展变迁，社区卫生体制遭遇瓶颈问题，社区卫生服务发展受到了束缚。
　　4  双新里社区卫生体制改革过程中存在的问题

　　深化卫生体制改革，发展社区卫生服务是社区卫生工作的重中之重,也是构建和谐社会的一项重要内容和要求。结合双新里社区实际情况，回顾近几年来双新里社区卫生服务的工作，虽然在调查摸底、制定规划、设置审批、规范管理、完善服务和提高质量等方面做了大量工作，取得了一些成效，为人民群众做出了一些贡献，但与城市社区的发展还不相适应，存在一些问题和矛盾，有待于进一步解决。虽然双新里社区卫生服务建设起步较早，但由于过去种种原因使社区卫生服务在低水平徘徊。

　　4.1  对社区卫生服务重视程度不够

　　许多相关部门对社区卫生服务的重视与支持不够，面向社区居民与社会的宣传力度不足，导致许多人不清楚甚至不知道社区卫生服务的存在及意义。群众看病时缺乏合适的引导，缺乏理性的健康观念和理性的就医观念也是一个关键的因素。

　　4.2  政策出现交叉导致落实有难度

　　由于缺乏系统政策法规来规范社区卫生服务的各项工作，发展的速度和质量参差不齐，总体发展缓慢，大多数社区卫生服务机构没能发挥好其真正作用，离使群众在家门口看病尚存在一定距离。社区卫生服务的软件，特别是相关的政策和规章制度还不够健全完善，缺乏必要的法律法规作保障。如预防接种工作，卫生防预部门要求门诊化接种，而社区卫生服务工作要求实行医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育六位一体，因此预防接种工作无法开展。

　　4.3  政府投入不足导致资源配置不合理

　　社区卫生服务资金来源多是国家、单位以及服务机构自身三部份来承担。国家拨款不足，使得社区卫生服务的公益性受到制约，设施、技术与人员配备无法与大相比，这是社区卫生服务发展缓慢的重要原因。[10]一些卫生服务中心的设施落后，设备陈旧，环境较差，发展后劲不足，甚至是负债经营。社区卫生站全科医师匮乏，多数以内科医师代替。服务项目少，服务领域狭窄，医疗文书管理滞后，健康教育也存在重形式轻内容，效果不佳的问题。

　　4.4  社区卫生服务难以实现医保定点

　　目前的医保和公费定点医疗方式，使得群众难以在所居住街道和地段医院自由就诊，导致许多可以在社区中得以的病人，只能滞留在大医院，也加重了病人的医药费开支。

　　5  双新里社区卫生体制改革对策研究

　　5.1  科学制定总体目标和基本原则

　　5.1.1  提高思想认识，树立清晰的发展目标

　　实际工作中，要充分认识到社区卫生服务是社区建设的重要组成部分。在发展社区卫生服务的工作中始终坚持在政府领导、社区参与、上级卫生部门指导下，以基层卫生机构为主体，全体医师为骨干，合理利用卫生资源和适宜技术，以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以解决社区主要卫生问题，满足基本卫生服务要求为目的，建立有效、、方便、综合、连续的基层卫生服务网络。

　　发展社区卫生服务的总体目标就是坚持新时期卫生工作方针，深化卫生体制改革，满足人民群众卫生服务需求，与经济社会发展同步，构建面向21世纪的，适应社会主义初级阶段国情和社会主义市场经济体制的现代卫生服务体系。近期目标就是按照《双新里社区卫生服务站规划》进行试点，以点带面，规范管理，形成一定的规模。截止2005年底，全社区已经建立2个社区卫生服务站，必需尽快形成了一个健全的卫生服务网络，为社区群众看病就医提供优质服务。

　　5.1.2  制定一套严格的原则制度

　　原则带有方向性，制度则具有根本性和长期性。社区一是要坚持为人民服务的宗旨，针对社区群众的要求，正确处理社会效益和经济效益的关系，把社会效益放在首位；二是要坚持政府领导、社区参与、多方筹资、公有制为主导的卫生服务体制；三是要坚持预防为主、综合服务、促进健康的工作方针；四是要坚持以区域规划为指导，引进竞争机制，科学合理配置卫生资源；五是要坚持社区卫生服务与社区发展相结合，保证社区卫生服务可持续发展，不断注入强劲的活力。
　　5.2  健全社区卫生服务体系

　　5.2.1  调查摸底弄清情况

　　社区在充分了解群众需求的基础上，以区域卫生规划为指导，以居民需求为导向，以居委会为单位，研究制定下发了《双新里社区卫生服务站设置规划》和《双新里社区卫生服务站分布图》，在全社区规划设置了2个社区卫生服务站，保证社区卫生服务工作一开始就在科学组织和周密计划下,正规有序地建立和开展工作，防止一哄而上，滥设滥建，给国家和集体造成损失,给群众看病就医带来不便。

　　5.2.2  制定工作思路

　　制定先建设、后完善、再发展的工作思路。依托双新里社区现有的基层卫生服务保健单位，首先在人员、房屋、设施、管理等四个方面把关，要求每个社区卫生服务站配备4—5名医务人员。业务用房不少于80平方米，设置诊断、治疗、观察、药房、保健、康复和健康教育室，配备基本药物300种以上，添置通讯工具、康复器材、心电图机等设施.与此同时还应建立健全各项规章制度，确保社区卫生服务站的建设有一个好的设施和好的遵循。

　　5.2.3  申报和设立严格把关确保卫生服务质量

　　社区对申报设置卫生服务站的单位，按照建站初期对人员、房屋、设置和规章制度的要求，实地查看，认真把关，然后报市卫生局检查验收。经过级级把关，目前社区建立社区卫生服务站2个。在所建社区卫生服务站都颁发了《医疗机构执业许可证》的基础上，从业人员全部应具有执业医师、执业护士等资格，确保卫生服务站的质量。

　　5.3  实现社区卫生服务规范化管理

　　为提高社区卫生服务质量，推动社区卫生服务工作健康发展，结合双新里社区卫生服务工作实际，社区制定下发了《双新里社区卫生服务工作规范化管理方案》，统一设计、印制下发了《致社区居民的一封信》、《社区卫生服务联系卡》、《家庭健康档案》和《健康教育处方》8000多份，统一了社区卫生服务健康教育宣传、社区卫生服务站规划平面图、社区卫生服务站标牌，建立了“两册、五档、四卡、十本、一合同”的管理规章。“两册”就是社区诊断资料册、社区疾病筛查、管理方案、行为干预资料册；“五档、四卡”就是个人和家庭档案，65岁以上老人档案、健康管理卡，五类慢性病人档案、健康管理卡，孕妇档案、系统管理卡，0—7岁儿童档案、系统管理卡；“十本”就是门诊诊疗心理咨询登记本，出诊登记本,家庭病床、康复期管理、临床关怀登记本，双向转诊、急危重病人抢救登记本，预防接种登记本，传染病登记本，计划生育技术服务登记本，健康教育站内外人员培训登记本，消毒及一次性医疗用品处理登记本，差错事故登记本；“一合同”就是家庭保健合同。

　　目前，双新里社区2个社区卫生服务站，必须做到从健康调查入手，医疗先行，不断扩大服务内涵，拓宽服务领域，逐步向预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育服务等综合性服务领域过渡。社区卫生服务站同居民委员会密切配合，深入社区，走进家庭，开展居民健康情况调查，免费为居民进行健康体检，建立健康档案。社区卫生服务站还应与综合医院和专科医院实行双向转诊制度，对疑难重症病人做到及时转诊，争取第一治疗时间，基本做到了“小病不出社区、大病快送医院”，使群众能够得到及时、优质的服务。此外，尽量采取站内服务和上门服务的形式，开展了家庭病床、电话预约、电话咨询、康复指导、现场急救、临终关怀等多项工作，从而把卫生服务工作做到千家万户，形式多样，扎实有效。在健康教育方面，社区卫生服务站要充分利用电教设备，为病人播放健康教育宣传片，医务人员无偿为病人开具常见病、慢性病健康处方，充分利用宣传橱窗进行健康宣传。

　　5.4  “双向转诊” 、“双向交流”激活社区卫生服务

　　“双向转诊”服务是方便居民就医在社区卫生服务中心的一项措施。社区服务中心与大医院合作，对社区不能进行救治的病人先到大医院治疗，而康复阶段回到社区卫生服务中心继续治疗。病人可在社区卫生服务中心申请家庭病床，以后的康复治疗全在社区医院进行，既节省了费用还免除了病人的舟车劳顿。在社区就诊的患者，如发现病情严重及时向大医院转诊，不耽误患者病情。市级大医院与社区医院联手组成医院集团,可以说是把医院开到了家门口。大医院与社区联手方便百姓,从一个方面解决了“看病难、看病贵”问题。为了使社区医院断提高技术水平医院总部与社区医院实行技术上的“双向交流”：一方面从社区医院抽调人员到大医院内各专科值诊进修；另一方面实行“专家下社区”，选派副主任医师以上的医生轮流到社区坐诊，帮扶社区医院。社区医院把优质低价的卫生服务送到家门口，不仅缓解了医院的压力，而且使百姓地价看病有了好去处。
　　5.5  形成市、区、街道、社区四级医保社区服务网络

　　逐步把符合要求的社区卫生服务机构纳入医保定点，充分利用社区卫生服务价格低廉的优势，把符合规定的社区卫生服务项目纳入医疗保险支付范围。通过提高社区看病就医报销比例，实行较低的自付比例等方式，引导参保人员在社区卫生服务机构诊治一般常见病、多发病和慢性病。目前唐山市的社区卫生服务机构形式主要包括以下几种：由公立医院建立、由职工医院转型而来以及民营资本投资建设等。市卫生局将按照“严格准入、慎重审批、规范行为、减少低水平重复设置”的原则来设置、规范社区卫生服务机构。在此基础上，对于符合相关标准的社区卫生服务机构，市卫生局将积极配合有关部门，使之成为医保定点医疗机构。

　　结论

　　通过对唐山市双新里社区卫生服务所面临问题，在理论上进行了深入分析、研究，并依据社区卫生服务产生问题的成因提出了较系统、完整的解决对策。在此基础上，结合双新里社区改革发展当前现状，重点是从社区卫生服务重视程度、政策落实、政府投入、医保定点等方面入手进行研究。同时，针对双新里社区卫生服务存在问题，中提出了具体的解决方案，其中主要是根据上面的成因所提出的，重点是完善社区卫生体系，提高社区卫生服务质量，推动社区卫生服务工作健康发展。以上内容是本篇论文的理论基础和基本观点。论文中的部分观点还不成熟，仅给双新里社区建设与卫生服务改革之用。同时，我将继续关注双新里社区的发展。

　　社区管理已成为我国城市现代化建设中的一个重要部分，它在组织上保证了社区发展规划的实现。加强社区建设和管理是一项复杂的系统工程，而造就高效、富有生机和活力的管理机制是提高社区管理水平的重要前提。社区是城市的基本单元。21世纪是城市的世纪，让我们从社区开始，关注我们的未来。                           

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