乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策

[摘要]现阶段，在村民自治的运作中，还存在着乡政管理与村民自治衔接不当的问题。主要表现为：乡镇政府仍把村委会看成自己推行政令的下属机构；村委会不愿接受乡镇政府的指导。其原因是，乡镇政府与村委会的权力范围划分不明确，乡村干部人事制度不完善，国家与集体、个人的具体利益不完全一致。要有效地衔接，应该提高干部对村民自治的认识完善有关村民自治的制度，精减乡镇的机构和人员。

[关键词]乡政村治  村民自治  乡村衔接

实现村民自治，首要前提就是改变乡村之间的上下行政隶属的领导关系，而代之以指导关系，就是乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。这就使乡村关系发生了根本性变化。这种变化引起的直接结果是：占总人口和总面积90%的广大地区将摆脱乡镇政府的直接干预和控制，实行自我管理、自我、自我服务。因此，乡镇政府必须改变自己的管理方式，积极指导、支持和帮助村民依法自治。

实践中，仍有许多乡镇政府把村民自治组织——村委会当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治。这主要表现为：

    1．对村委会直选不热心。相当多的乡镇干部存在着糊涂认识，有的担心“乡镇没有了任免权，民选的干部会不听话，不利于工作开展”；有的认为“农民素质低，没有民主选举能力，村委会直选是行不通的”；有的甚至害怕“村委会直选可能出现好人落选，坏人当选”。因此他们在思想上对推行直选缺乏应有热情，怕麻烦，图省事；在指导村民选举时，不按程序办事，有的甚至故意在一些关键环节上做手脚、留漏洞。例如，甘肃省天水市北道区甘泉镇后家村1998年12月村委会换届选举，没有召开选民大会，也没有举行任何形式的选举，镇政府就指定了村委会。[1]

    2．不愿放弃对村干部实行直接管理的权力。最典型的就是村干部的工资由乡镇根据村干部完成乡镇下达的任务（如收缴税费、计划生育、达标竞赛）情况决定。这样做，违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》）关于村干部的工资应由村民会议讨论决定的规定；不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。

3．实行村财乡（镇）管。这是被不少地方推广的经验，现在许多乡镇设有经管站这一机构专门管理村级财务。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性，而且一旦出现村级不良债务，村干部还容易把责任推给乡镇，激化农民与乡镇的矛盾。

      4．不支持村务公开。《村组法》规定，村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或县级政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。但乡镇干部出于种种原因，不支持村务公开。有的因本身经常下村大吃大喝或钓鱼拿要，担心村务公开会将这些见不得光的帐目公开，使自己丢面子；有的因与村干部有工作上或感情上的联系，不愿意因村务公开问题来处理干部；还有的担心村务公开使村里的每笔开支都置于村民监督之下，会挫伤村干部的积极性。

      5．直接干预农民的生产、经营和农村公益事业建设。有的用行政命令方式直接规定农民生产的品种、数量；有的超过农民的承受能力搞“政绩”工程；还有的乱集资、乱摊派，例如，湖北省广水市每年摊派给村的报刊杂志费村平为5000元左右。[2]乡镇的这些任务都要通过村委会完成，它不仅侵犯了农民的生产经营权，增加了农民的负担；而且使村委会的主要精力用在了完成乡镇任务上而不能放在村民们认为应该办的村的公共事务和公益事业上，造成了村委会与村民关系的僵化，妨碍了村民自治的正常运转。

 乡镇政府之所以要尽量缩小村民的自治权，加强对村的行政干预，与乡镇政府对农村的职责增多和权限扩大有关。现行的乡镇体制是在废除人民公社体制后建立的。在政社分开、乡镇建立之初，其主要职能只是从事原人民公社兼有的行政管理，当时的行政管理内容并不多，村组织行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。目前，由于的市场经济体制正在建立之中，农民还不可能根据市场需要和自我意愿从事生产，乡镇政府必须承担市场建设与信息服务的职能；由于市场竞争日趋激烈，农村经济的必须走产业化、技术化之路，这也需要乡镇政府承担科教兴农与技术服务之责；并组织分户经营的农户修建一些公共工程，如道路、水电站等。同时，随着农村的发展，农村中存在的一些深层次矛盾日益显露出来，并且出现了一些新的矛盾和问题。最为突出的是人口不断增多与资源有限性的矛盾、农村社会治安问题日益严重等。这就要求乡镇承担控制人口、保护环境、维护社会治安的职责。再加上各级政府部门在制定本部门的发展目标时，都要求所辖部门达标升级，如教育行政部门要求学校在一定的时间必须达到一定的标准；地方政府也要制定种种经济社会发展计划。在农村，这些目标和计划最终都要通过乡镇加以落实。即所谓“上面千条线，下面一根针”。

 乡镇政府要求加强对村的行政管理还与乡镇政府及其部门人员增多有更直接关系。由于乡镇政府对农村的职责增多和权限扩大；编制管理不严格，不规范；再加上乡镇机构的设置是参照上级行政部门对口设置的，因此，部门增多，人员也增多。部门增多、人员增多，直接带来三个不利于村民自治的影响：一是村委会的收费任务也将增多。因为这些增多的部门需要办公开支，这些增多的人员需要工资开支，但乡镇财政又无法提供，它只有通过行政手段要村委会向农民收取。村委会忙于收费成了要钱干部，就无力承担村民自治的功能。二是干涉村民自治的事也会增多。因为这些增多的人员主要来源于村干部的提拔（主要目的是为了调动村干部的积极性），由于他们本身素质就相对低；任职后又很难被提拔到更高的职务上去，也没有交流任职机会，因此不思进取，不愿改进工作方式，只习惯于行政命令，没有学会用经济、和教育等综合手段，特别是用民主协商的方式来完成涉及村民利益的任务。三是村级达标活动也将增多。因为这些增多的部门在业务上大多对上级主管部门负责，而上级主管部门或是为了完成工作或是为了提高本部门的权威或是为了谋取部门或个人利益，总是在安排基层工作时定指标分任务，推动工作时检查、达标和验收。在农村，乡镇的部门也习惯于用定指标、分任务来分配村委会工作和用检查、达标及验收来落实工作。这样，村委会为了完成这些指标任务就必须用行政命令来要求农户；而这些指标和任务往往层层加码，严重不实，助长了形式主义作风。

 另一方面，村民要求扩大自治权，摆脱乡镇的控制和管理。这主要表现为：村委会不愿接受乡镇政府的指导，村民不愿接受乡镇的管理，包括一些法律规定村民必须履行的义务，如计划生育、缴纳税款，也不履行。出现这一“过分自治化”的问题，一是近些年来由于腐败等问题的严重化，特别是部分乡镇干部滥用权力，以权谋私，恶化了干群关系，使村民对乡镇干部缺乏应有的信任，认为乡镇干部的一切行为，包括正当的管理行为都是为了谋求私利。二是以电视为代表的大众媒体的普及扩大了村民的认知渠道和范围，使他们了解到更多的信息，增加了认知能力和判断能力，明白了乡镇用行政的方式管理村组事务是不合法的。三是村干部，特别是村委会成员逐渐由与20年改革进程同步成长的年轻一代担任，他们相对于经历过建国后的几次大规模运动的老一代村干部，思想更加解放，束缚较少，独立意识和法治意识较强，他们希望能够为村内多做些事，反对乡镇的干涉。

 从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由于现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会各自的权利义务及其违责后应承担的责任。《村组法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是没有规定哪些是“村民自治范围内的事项”；同时村委会协助乡镇开展工作的规定也过于抽象，因为各种形式的达标及摊派集资都可以说成是乡镇的工作。再就是，法律也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什么责任，村民应向哪个部门寻求保护。例如，前面所提到的，乡镇政府侵犯了村民直选村委会的权力和村委会管理本村财产的权利，但村民和村委会就找不到救济办法，只好集体到县市上访，结果又造成了社会上的一定混乱。

 乡政管理与村民自治的衔接不当，还与现行的乡村干部人事制度不完善有关。目前，虽然党章规定乡镇党委书记要由乡镇党代会选举产生，宪法规定乡（镇）长由乡（镇）人民代表大会选举产生，但是在实际操作过程中，党委书记和乡（镇）长的都是等额选举，其候选人的提名也由上级决定，乡镇党代表或人大代表根本没有候选人提名权。党委成员或政府的副职虽然实行的是差额选举，而党代表或人大代表也有候选人提名权。但是，由于在相当一些地方没有严格地执行任期制，党委书记能够在三年任期内随时建议上级调走或调进党委成员和副乡镇长。因此，党委成员和副乡镇长的任免权实际仍然在上级和党委书记手里。这种体制不利于培养乡镇干部的民主意识。乡镇干部办事时往往忽视广大农民群众的利益，只唯“上”。再加上，目前乡（镇）党委书记和乡（镇）长大多不是本乡（镇）人，其中有相当部分在任职期间也没将家安在任职地，更容易缺乏长远观点和为民服务意识。在这种情况下，乡镇干部为了自己的前途，往往用行政命令的方式管理农村，来创所谓的“政绩”，甚至损害农民的利益来讨好上级，这必然侵犯了村民的自治权。同时，村委会直选制度也还有待完善。因为《村组法》规定凡年满十八周岁的村民，除依照法律被剥夺权利的人外，都有选举权和被选举权。这条规定虽能体现社会主义民主的优越性，但由于没有相对严格地规定被选举人的资格要求，难以保证不选举出专与政府作对如带头抗税的人当村委会主任，特别是在目前农民公民意识弱且普遍感到负担沉重的情况下。即使选出的村委会干部没有与乡镇政府作对的意识，但由于他们是村民选举的，而且要在村民中生活一辈子，而乡镇干部一般不会长期在一固定乡镇任职，因此，在乡镇政府管理与村民某些利益发生冲突时，村干部即使明知村民这些利益不该保护，他们也往往站在村民一边，宁愿得罪乡镇干部而不愿得罪村民。

 从理论上说，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是两种权力之间矛盾的反映。乡政管理是自上而下的国家权力，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。村民自治权直接来源于农村社会本身，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民共约等方式对村级社区加以管理；村委会由村民选举产生，并对村民负责，村民对村委会成员提供一定的经济补贴。从我们国家的性质来讲，这两种权力是一致的。因为二者都建立在人民当家作主的权力基础上。乡镇政府所拥有的行政管理权，是人民通过人民代表大会授予的；村民自治权是国家法律制度规定的。二者都要依法行使权力，共同维护人民当家作主的权利。因此，在村的范围内，乡政管理权和村民自治权应该是统一的。但是，我国现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出，这就必然导致村民自治中两种权力的矛盾，致使乡政管理与村民自治脱节。因为乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用权力；村民自治主要反映和表达村集体和村民的意愿和要求。

要有效地衔接村民自治与乡政管理，首先应该提高广大干部特别是乡镇干部对村民自治的认识。

1．要相信广大农民群众有参与民主政治建设的热情。“农民只关注经济，而无心政治”。这是部分党政干部不支持村民自治的理由之一。事实上，这是一种陈旧观念。因为改革开放以来，中国大部分农民已无温饱之忧，特别是在家庭联产承包责任制使其获得经济地位和相应的经济自主权后，出于对切身利益的关注和保护，必然在关注自己的切身利益的同时，也把目光越来越多地投向自己应该享受的民主、自治权利。广大农民群众在村民自治实践中表现的强烈的民主愿望和参与热情就证明了这点。河北、河南、吉林等省在民主选举中，村民参选率达到90%以上，福建省共有39万多村民代表能经常性参与村务决策，山东省嘉祥县自村民代表会议制度建立以来，先后收到各类建议达8000多条。[3]

2.要相信广大农民有民主自治能力。“中国农民文化素质低，缺乏政治主体意识，不能正确行使民主权利；在经济文化相对落后的农村率先开展自治活动，不利于保持农村稳定。”这是反对村民自治的另一理由。诚然，长期以来，中国人民特别是广大农民缺乏民主素质和能力。但是这并不能作为怀疑现阶段广大农民有村民自治能力的理由。因为，公民需要具备多高的知识、文化水平才能实行民主，“对于这一问题的回答取决于该社会面临问题的性质与困难，只要该社会大体上不超过所有成员理解的范围，他们就有可能进行明智的参与，如果民主的其他条件得到满足。”[P165][4]目前我国村民自治是在一个村庄中进行的，生活其中的村民彼此之间都十分了解，也熟悉村里的公共事务和公益事业，对党和国家的有关农村的政策法律制度也有一定程度的了解，在村庄里民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不需要高深的专业知识。只要广大农民群众熟悉、了解这些权利，他们就能很好地参与。村民自治的实践也证明了广大农民群众是完全有能力行使自治权利的。村委会是农民首创的，“海选”模式、村务公开制度、村民代表会议制度也是农民创造的。近20年来农村经济的发展和农村社会的进步也说明了在经济文化相对落后的农村开展村民自治是完全成功的。

3、要充分认识全面推进村民自治的重大意义。全面推进村民自治，是实施依法治国基本方略的基础工程。我国的基本国情是，十二亿多人口，九亿在农村。贯彻依法治国基本方略，绝不能忽视广阔的农村区域和众多的农村人口这一客观现实。只有农村民主法制建设加强了，依法治国才具有坚实的基础。村民自治是党领导下的依法自治，是把依法治国的基本方略具体到农村基层的实际步骤，如果每个村都能依法自治，那么依法治国的进程就会大大加快。全面推进村民自治，是实现农村跨世纪发展目标的组成部分。党的十五届三中全会把“坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利”，确定为跨世纪发展的政治目标。只有全面推进村民自治，支持亿万

农民群众依法直接行使民主权利，自己办理村内的公共事务和公益事业，扩大基层民主的目标才能落到实处。全面推进村民自治，是推进农村改革、发展和稳定的必然要求。继续推进农村改革、发展和稳定、归根到底，要在党的领导下，充分发挥亿万农民的积极性和创造性。农村改革二十年的经验表明，调动农民积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。只有全面推进村民自治，切实尊重农民的民主权利，才能把党的主张和各项方针政策变成广大农民群众的自觉行动；才能有效解决农村各种矛盾和问题，密切干群关系，维护农村社会稳定；才能全面推进农村经济发展和社会进步，建成富裕民主文明的社会主义新农村。

其次，应该进一步完善有关村民自治的制度。

1、应从制度上合理划分乡政管理与村民自治的各种权限范围。应该制定乡镇政府指导村委会工作规则和村委会协调乡镇政府工作规则，并设立相关的惩罚性规定和司法救济制度。这些和制度应明确规定哪些事项属于村民自治的范围和哪些事项属乡镇政府要求村委会协助的范围，如果乡镇政府干预村民自治范围的事项或村委会应该协助却拒绝协助，可以依法提起诉讼，法院有权受理和审理；同时，还应明确规定乡镇政府要求村委会协助的程序，乡镇政府要求村委会协助，应说明协助的事项及期限，乡镇人大应对协助的事项的合法性进行审议，村民会议也可对协助事项进行评议，凡违法的，村民会议可要求村委会拒绝协助。

2、应进一步完善《村组法》的实施细则。一、在选举制度方面，应对村委会成员候选人资格及其审核程序作相对严格规定。应明确规定，县市有权根据法律和本地的实际情况对候选人资格作较为具体和严格的规定，乡镇有权依法对候选人资格进行审查，凡乡镇认为资格不合格者应在接到初步候选人名单之日起三日内提出并说明理由，候选人或选民对审查结果有异议的可申请县市民政部门复议。这样做有利于发挥乡镇政府对村民选举的指导作用和提高村民的民主意识，保证选举的结果公正，防止坏人当选。广东省已在1999年颁布的实施细则首次对村委会成员的资格作了较为严格的规定，值得借鉴。二、建立村干部任前培训和定期学习制度，其目的是为了让村干部熟悉有关的政策、法律、制度，提高他们的政策水平、民主法治意识和市场意识，以便村委会能更好地发挥自治功能。三、变村干部工资乡定为村民民主评定制。建立村民根据村干部的为村民服务态度和为村级的贡献民主评定村干部工资奖金制度的目的是加强村民对村干部的监督，培养村干部的为村民服务的意识，防止乡镇政府过多地干预村级组织的自治事务。四、制定相应的惩戒性法规和制度，对违反《村组法》的责任单位和责任人进行处罚。一些单位和个人之所以敢公然违反《村组法》，一个重要原因是《村组法》没有明确的违反法律的惩戒性规定。只有对违反《村组法》的单位和个人进行惩戒，才能维护《村组法》的尊严，保证村民自治健康运行。

3、在乡镇民主制度方面创新。因为，要推动村民自治，必须加强乡镇民主建设；同时，乡镇民主建设也是我国农村基层民主建设的范围。目前，主要从以下方面入手：一、要全面实行政务公开制度。只有乡镇政务公开才能使村民们对村务公开不仅知其然，而且知其所以然。因为村务公开只能使乡镇下达的集资、摊派、收费等任务尽可能由村民公平承担，而无法让村民知道乡镇掌握的集资、摊派、收费标准和依据，这就无法消除农民的不满和从源头上制止乱集资、乱摊派、乱收费等。村民们通过村务公开、政务公开，明白了所收的钱合法合理，就会主动协助乡镇完成任务。二、应完善乡镇党政干部的选举制度和严格执行任期制。乡镇党委书记乡镇长都应实行差额选举，正式候选人应分别为2名以上并在党代会或人代会正式选举前三个月公布，这样做的目的是代表能充分了解候选人，能通过比较选出自己满意的人；同时，还促进了候选人民主意识的形成。在任期内，党委成员或正副乡镇长，在未经党代会或人代会罢免或本人辞职的情况下不得调走，这样可加台乡镇干部的任期责任意识，有利于健全集体领导制度，防止用人权力过分集中而造成腐败。三、要积极稳妥地推进乡镇干部由乡镇公民直选的制度。因为乡镇干部由公民直选，能加强乡镇干部的民主意识和民主作风，促使他们尊重村民的自主权和村委会的管理权，学会用民主的方式管理农村。四川省在乡镇领导干部的直选上进行了有益尝试。四川省在全省364个乡镇中（占全省总数的7.3%）采取公推公选的方法公选了2193名乡镇党政正副职领导。其结果是，农民群众民主意识、监督意识和当家作主意识大大增强，乡镇干部从过去的以对上负责为主，甚至单纯地对上负责，转化为对上与对下负责结合，甚至在上级决策失误的情况下，以对下负责为主。[5]

第三，乡镇政府应精减机构和人员，转变工作职能，村委会也应减少行政职能和经济管理职能。只有只有乡镇机构和人员减少了，才能从根本上防止滥摊派、滥集资、减少达标验收之类的形式主义且侵犯农民合法权益的活动；只有乡镇政府变过去的行政管理方法为、服务、经济、法律相结合的工作方法，才能对农村行使有效管理且给村民自治较大的生存空间。当然，乡镇以上各级政府也要精减机构和人员、转变职能和工作方式。因为机构人员的清减和政府职能的转变只有自上而下才有成效。减少村委会的行政职能和经济管理职能，是为了村委会更好地发挥自治功能。因为，村委会自治组织的性质决定了其主要职责应是办理村级公共事务和公益事业，为发展经济创造有利环境。但如果乡镇压给村委会的行政任务太多，村委会直接管理经济（尽管在一定时期内的不少地方是必要的），就会丧失其自治功能。正如彭真所告诚的：不要给村委会头上压的任务太多，否则会把它压跨。[P611] [6]

总之，我们既要正视乡政管理与村民自治衔接中现存的问题，又要寻找解决问题的方法，我相信，只要我们相信广大人民群众有热情有能力参加社会主义民主建设，不断完善基层直接民主制度，并充分发挥党和政府在民主建设中的推动和规范作用，以村民自治为起点的直接民主建设一定会取得更大的成效。

   [1]本刊记者．听基层话直选[J]．半月谈．1999（20）

   [2]余俊杰．问题不容忽视措施有待落实[J]．党政干部．1999（11）

   [3]翟启运．九亿农民的伟大创造 [N]．人民日报．1999－3－30

   [4]科恩．论民主 [M]．北京：商务印书馆．1988．

   [5]杨天宗．体制改革的有益尝试 [J]．组织人事学研究．1999（4）

   [6]彭真．彭真文选[C]．北京:人民出版社．1991．

The Existent Problems and Antidotes of Connecting Villages’ Administration and Villagers’ Self-government

[Abstract]   At present there is the problem that linking-up of villages’ Administration and Villagers’ self-government is insufficient in the operation of Villagers’ self-government . The main expressing form is that the administrations of villages still recognize villagers committees as their subordinate organizations of executing government decree and the latter doesn’t want to accept the directions of the former . The reasons are as follows : the right range of these alternatives is not divided clearly, the human affairs systems of villagers’ cadres are not of perfection, and the concrete interests among state, collectivities and individuals are not all unanimous. We should enhance recognization of cadres to villagers self-government and perfect systems of villagers self-government and reduce township’s organizations and staff so that the both are connected well.

[Key Words] Countryside government village manage; Villagers’ self-government, Countryside in connection with Villages.