浅析由景区到旅游经济特区:武当山管理体制的嬗变

　　论文关键词：武当山旅游经济特区 体制创新 武当之道 
　　论文摘要：武当山突破常规，初步探索实践出了国内独一无二的“旅游经济特区模式”，即实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制，按照旅游目的地的发展方向和旅游发展规律特事特办，用武当山旅游经济特区这样一个强力组织统领整个区域的所有事务，实现保护与开发、管理与效益、山上与山下等多方面的统一协调，并通过构建党政合一、精简高效的内部行政权力格局，放权弃利，实现服务型政府职能的转变，在全国范围内具有首创精神和重要的借鉴价值。 
　　 
　　 
　　武当山从20世纪80年代初开始，就致力于管理体制的探索，迄今已历经7次大的变革。目前率先实践出了国内独一无二的“旅游经济特区模式”，即实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制，按照旅游目的地的发展方向和旅游发展规律特事特办，用武当山旅游经济特区这样一个强力组织统领整个区域的所有事务，实现保护与开发、管理与效益、山上与山下等多方面的统一协调，通过构建党政合一、精简高效的内部行政权力格局，放权弃利，实现服务型政府职能的转变。由于该模式顺应了道教尊重社会经济发展规律的思想，破解了传统景区发展管理模式的制约性瓶颈因素，被称作为“武当之道”，目前已得到旅游界的普遍认可。 
　　 
　　一、几度分合：局镇合一管理体制的曲折走向 
　　 
　　武当山风景区开发建设始于1980年。1980年7月成立“武当山风景区筹备处”，省委、省政府还专门成立了“武当山风景区建设领导小组”；1982年4月成立“武当山风景管理处”，1984年12月“武当山风景管理处”和“武当山镇”合并为“武当山管理局（镇）”，实行局镇合一管理体制。1986年12月，武当山管理局更名为“武当山风景管理局”，为县级机构，隶属原郧阳地委、行署领导；1987年4月，局、镇分设，武当山风景区管理局仍为正县级机构，由“丹江口市代管”；1993年12月，武当山风景区管理局与武当山镇又一次合并，成立“武当山风景区管理局（镇）”，实行一套班子，两块牌子体制，由丹江口市代管。 
　　由上可知，武当山管理体制的变迁是多种力量长期发展和博弈的一个过程，当武当山因旅游而成为一项重要财源时，行政建制便成为有关政府争夺武当山管辖权的通道，这种争夺既是变革的焦点，又是变革的阻力。 
　　 
　　二、有名无实：旅游经济特区新体制引发的成长阵痛 
　　 
　　武当山保护与旅游经营均需要恰当的行政建制来支持。1997年7月，武当山风景区管理局（镇）与省级武当山旅游经济开发区合并成为湖北武当山旅游经济特区，实行三块牌子，一套班子，即：湖北省武当山旅游经济特区、湖北省武当山风景管理局、湖北省武当山旅游局仍为正县级机构，由丹江口市代管。这样，就出现了一个世界级风景名胜区却按乡、镇级政府职能模式和工作方式管理的局面。“管景区的管不了景点，管建设的管不了规划，管山的管不了林，管庙的管不了人”，这曾是武当山管理面对的尴尬和困境。也就是说，本次体制改革，表面上扩大了武当山的管理权限，但由于没有理顺与丹江口市之间错综复杂的关系，使得景区发展仍然困难重重，旅游经济特区不但有名无实，条条块块的部门制约以及由此产生的行政摩擦时有发生，“特区不特、封闭不封，上下左右走不通”，造成丹江口市与武当山旅游经济特区之间的芥蒂和隔阂。 
　　 
　　三、凤凰涅 ：特区体制在烈火中新生 
　　 
　　2003年1月，武当山遇真宫荷叶殿在一场大火中化成了一片废墟，引起了国内外的广泛关注，武当山的发展问题开始摆上省委、省政府日程。当年6月17日，省委、省政府在武当山召开建设发展现场办公会，决定在武当山设立真正意义的旅游经济特区，实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制。 
　　省政府层面还成立了建设领导小组，每年现场办公，具体研究解决武当山建设发展中的困难和问题，并在资金、政策、行政审批上给予支持和指导。到2009年9月，已经召开了七次现场会议，住建厅为省政府武当山建设领导小组办公室单位，省直部门领导及十堰市、丹江口市相关领导都要参会讨论。上述决策，使武当山实现了从山区小镇到旅游经济特区的历史性跨越。可以毫不夸张的说，一场大火烧出了一个新体制，武当山在这场大火中如凤凰涅 一样浴火重生。 
　　 
　　四、特区之特：旅游经济特区内涵解读 
　　 
　　武当山特区“特”在何处？笔者将其概括为：旅游经济为本，制度创新为根。 
　　第一，武当山特区是旅游区域 
　　它发轫于武当山风景区，目前主要包含五大板块：一是山上旅游核心区，二是太极湖养生度假旅游区，三是武当镇老城区，四是武当山新城区，五是特区范围内的村落地区。上述区域直接构成或服务于特区的旅游属性。武当山特区虽然冠以“旅游经济”的名号，但更偏向于政治体制的演进，在经济层面上的特殊性措施并不是很强，没有税收、规划、建设、信贷、融资等方面的国家政策支撑。