城乡统筹下的乡村旅游发展政府作为研究

　　(一)乡村旅游发展初始阶段的政府作为
　　初始阶段的乡村旅游开发表现为少量独特的自然和文化资源无意识开发。这一阶段，政府应扮演好开拓者的角色，充分利用行政体制动员所掌握的经济资源，在尊重市场的基础上，履行好相关职责。
　　首先，要强化政府对乡村旅游的管理和引导。要科学发展乡村旅游，一定要有城乡一体的乡村旅游的总体规划和布局。推出重点旅游的点、片和线路，重点保护。深入挖掘乡村的历史和人文背景，按照发展旅游的策略来实施整体改造，包括高水平开发若干旅游小镇，使每个乡村旅游区都具有自己的特色风格，形成真正的美丽乡村。如2000年成都市在规划“五朵金花”建设时，政府提出了“农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地开发集约化”的规划思路。该规划思路一是推进城乡一体化协调发展，能够给城乡居民提供市外休闲娱乐场所，有利于当地农民就地转市民；二是有利于保护城市环境，建设成都市郊区靓丽风景线；三是有利于形成“一村一品一业”产业特色，为失地农民就地安置提供就业支持(郭剑英、王瑛，2009)。对确定的规划方案，政府、企业和农户一张蓝图坚持到底，从而打造了“五朵金花”的知名品牌。而对于那些并不作为旅游区的乡村地区则按照一般小城镇的模式实施整体改造和发展。在具体的建设过程中，对那些介入乡村地区参与乡村旅游发展的投资商，要求他们一定按照政府的规划和政策开展工作，不能随意进行改变乡村风貌的所谓旅游项目。
　　其次，政府应设法多渠道筹措资金，帮助乡村旅游提高质量，政府要对重点的点、片区进行适度投资改造，加大导向性资金投入力度。同时，政府要营造舆论氛围，吸引人们走进乡村。因为政府宣传是唯一能从宏观上有效整合各感知要素的主体，能够提高游客对乡村目的地的权威、可信度与公信力等方面的评价与感知。
　　
　　(二)乡村旅游发展成长阶段的政府作为
　　成长阶段的乡村旅游已经形成了一定的市场规模，旅游相关服务设施得到完善，乡村旅游收入开始增加，这一阶段政府应扮演好规范者的角色。
　　首先，政府要加强乡村旅游法律法规制度建设，使乡村旅游经营运作有法可依，有章可循，营造乡村旅游市场的法制环境。规章制度的制定是帮扶农民必不可少的一项措施。《北京市郊区民俗旅游户服务质量划分与评定标准》、《上海市乡村旅游促进和管理办法》、《江苏乡村旅游点质量等级划分规范标准》的制定，均促进了当地乡村旅游的规范化管理。要对乡村旅游的合格产品进行构建，使整个产品制造流程严格按照国家相关程序和要求，进行合理、合法的投资开发和经营管理。
　　其次，借鉴一些地方乡村旅游发展的成功经验，通过政策性引导、信息引导、布局或规划项目引导等促进乡村旅游健康成长。农民自己发展乡村旅游，出于经济利益的考虑，可能出现一些低水平、破坏性的开发，所以这时候的引导，还应当包括对发展乡村旅游的监管和约束。政府还应推动建立乡村旅游信息系统。一是对乡村旅游供应商提供业务资格证明的行为进行规范；二是加强对旅游企业销售宣传活动中的信息监管，保证企业的各种销售、宣传材料等内容的准确性、真实性；三是规范旅游企业在格式合同中提供的信息；四是规范广告及推销商提供信息的行为(葛丽芳，2003)。如立足北京乡村旅游，北京市农村工作委员会主办了北京市乡村旅游网，为各民俗村提供宣传，这些信息为旅游者的出行提供了值得信任的参考。
　　
　　(三)乡村旅游发展成熟阶段的政府作为
　　乡村旅游发展成熟阶段，各级旅游行业管理部门应当好协调者，从管理旅游经济微观环节中抽身出来，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，协调社会各方面力量，用各种方法鼓励企业发展，改善乡村旅游大环境，保护旅游者合法权益。
　　一是要建立高效的行政服务系统。在乡村旅游发展中，应设立一个专门的乡村旅游管理委员会，如成都的“三圣花乡”。管理委员会由政府主要领导牵头，旅游、计划、财政、建设、交通、文物、林业等相关部门主要领导参加，协调各相关部门通力合作，理顺乡村旅游管理体制，提高行政效率。对于资金问题，政府要积极协调金融部门尤其是农行、农村信用社对农户优先安排贷款。另外，政府应协调当地农民、外来投资者和当地政府的利益，达到多方共赢。
　　二是要培育行业协会。行业协会是基于共同利益的需要实行联合的组织，它对外沟通政府与具体行业从业者的联系，向政府提出具体建议，以更加有效地保护本行业的共同利益，并在政府制定政策时及时地向政府反馈本行业的信息(王世金、白永平，2006)。在国外发达国家，乡村旅游的市场推广工作主要也是依靠乡村进行宣传、促销，如西班牙坎塔布利亚乡村旅游协会(Rural Tourism Assoeiationin Cantabria)。行业协会对内则沟通信息，规范本行业从业者的行为，使其严格地遵守政府的法规政策。政府这时一方面要赋予乡村旅游行业协会一定的权力，让行业协会参与政府的一些行业管理职能，让其代替政府部门组织开展各种群众性精神文明创建设活动和行业检查评比活动等，以增强行业协会的权威；另一方面，加强对乡村旅游行业协会负责人的培训，增强其法律意识和民主观念，提高其组织领导水平和协调能力，让协会真正起到政府、经营者、市场之间联系的纽带和桥梁作用。
　　三是发挥社会监督作用。一方面，建立举报制度。旅游行政部门开设乡村旅游举报、投诉热线电话，随时受理有关乡村旅游开发、经营及服务等方面的举报和投诉。在乡村旅游村落设立举报箱，实行举报奖励制度，使监督公开化、透明化。另一方面，强化新闻监督，对乡村旅游经营中的违规行为进行曝光，借助新闻的力量实行行业管理的目标。
　　
　　四、政府发展乡村旅游的作为绩效评估
　　
　　政府发展乡村旅游是否科学，必须进行作为绩效评估，必须发挥政府内部评估与外部评估的双重作用，把乡村旅游科学发展的目标和任务分解到相关部门、乡镇，进行专项考核。具体的考评方法，笔者认为应当以乡村旅游发展战略为中心，这样才能保证乡村旅游的发展朝既定方向前进；综合考虑政策保障、旅游宣传促销、经济业绩、学习与
成长、游客评价五个评估因子。