浅析改革开放以来政府对煤炭行业管理方式的变化分析——以煤炭机构变迁为例

　　2.1由单部门专业化管理向多部门综合化管理
    计划经济体制下，政府采取的是微观、纵向、直接的管理方式，那就必须出现在政府内部设置数量众多的专门化管理机构，以适应直接管理、分工管理、条块管理的需要，由此自建国以来煤炭、煤炭工业部等类似称呼的管理煤炭行业的高级别的专门化机构就长期存在。单就改革开放以来说，1978年-1988年是沿用1975年成立的煤炭工业部。1975年为加强对煤炭工业的领导决定将燃料化学工业部分设为煤炭工业部和石油化学工业部。1988年，国家撤销煤炭工业部但成立了中国统配煤矿总公司，原煤炭工业部的职能转给能源部，生产经营职能转给统配煤矿总公司。这是改革初期，政府欲将专门化部门综合化的一次有效尝试。但由于改革的艰难，就像邓小平所说，机构改革就是一场革命。1993年政府又恢复煤炭工业部，一直沿用到1998年。随着市场发展的逐渐成熟，政府对煤炭工业的管理开始真正走上综合化管理。政府通过规范煤炭管理部门的行为界限，工作目标及质量指标，并通过综合机构来完成指导性、协调性、规范性的管理工作。自1998年开始，政府成立国家煤炭工业局，国家煤矿安全监察局(与国家煤炭工业局一个机构、两块牌子)归口于国家经贸委。2003年又成立国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。2008年最新的一次改革，政府在发改委下设国家能源局(副部级)实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理。而此时煤炭行业的最高机构是发改委下的煤炭司(司局级)。煤炭机构从原来的“一头独大”到分化于其他相关部门之内，正是体现着政府对煤炭行业由专业化管理向综合化管理的转变。

　　2.2中央政府的管理权向地方政府下放
    长期以来，我国煤炭行业都实行中央和地方双重管理体制，但为了切实维护公有制的主体地位，国有重点企业自然归中央煤炭部门管理，其他国有企业归地方政府管理。这种管理体制固然保证了社会主义的经济基础，但是很难激发企业生产积极性，企业没有活力难以实现国有经济的发展。满足人们日益增长的物质资料需求简直就是奢望。改革初期，国有重点煤炭无疑仍以煤炭工业部为主进行统一管理，但地方逐渐开始参与管理。1982年成立安徽煤炭工业公司，作为煤炭工业管理体制改革的试点，实行煤炭工业部和安徽省双重领导，以煤炭工业部为主的管理体制。1985年煤炭工业部队全国煤炭的管理权力几乎达到了顶峰。这时，其指数的管理机构有:东北内蒙古煤炭工业联合公司、重庆煤炭工业公司和河北、山西、河南、山西、山东、贵州、四川煤炭工业管理局。而到1988年情况发生了转变，煤炭工业部撤销，成立了能源部，煤炭工业的管理方式成了多头领导、分散管理的管理体制，弱化了对煤炭企业的管理能力，除系统外煤炭以外，其余国有主要煤矿由中国统配煤矿总公司、东北和内蒙古煤炭工业联合公司等6个单位进行管理。地方煤炭部门趁此参与管理，一些煤炭厅增挂了中国统配煤矿总公司在地方公司的牌子，一些直辖市、自治区一地方管理为主管理统配煤矿，采用转包形式，纳人国家对统配煤矿的总承包。如果说这些机构改革使地方政府开始有权管理国有重点煤矿的话，那么1998年的管理体制改革使地方政府的管理权取得实质性进展。1998年成立的煤炭工业局隶属于国家经贸委，失去了对全国大批企业部门进行直接管理的能力，同时为适应市场经济发展也必须将权力下放。这是改革以来中央政府下放权力力度最大的一次。国家经贸委和国家煤炭工业局组织专门班子，提出具体方案，与20个由国有重点煤矿的省、自治区和直辖市人民政府签订交接纪要，94个国有重点煤矿及其企事业单位等全部下放地方管理。同时按国务院21号文件的要求，原属煤炭部直接管理的煤炭院校除中矿大和华北矿专外，全部下放到地方管理或与地方共建。至此，国家重点煤矿的下放工作基本完成，地方的管理权得到了扩展。当然国家为了对煤炭行业实施宏观管理，在山西、河南等16个主要产煤省设立了派出机构，即煤炭工业管理局，在非主要产煤区设立中央地方双重领导的煤炭工业厅(局)。这样，现行的煤炭行业管理体制框架就基本形成了。2000年到今天，近十年的改革除山西外，其他省份的机构设置基本上是随着国家部门的增设而增设，撤销而撤销。
　　3、结语
    政府对煤炭行业的管理方式不是一成不变的而是一个动态的过程，惟有随经济体制的改革而不断调整才能适应煤炭行业的管理，从而推进煤炭行业实现健康、可持续的发展。