论集体使用权流转

目    录

1集体土地使用权流转的原因

1.1 化、城市化是集体土地流转的外在推力

    1.2 土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力

2集体土地使用权流转的形式、现行规定的缺陷及存在的问题

2.1农村集体土地使用权流转的形式

2.2 集体土地使用权流转现行规定的缺陷

2.2.1 集体土地所有权主体不明确，集体土地使用权无法得到保护

       2.2.2 集体土地使用权的属性不利于稳定农业和农村的

       2.2.3 农村集体土地使用权流转中的问题

3完善农村集体土地使用权流转法律的对策及措施

   3.1明晰所有权，稳定承包权，强化使用权

   3.2完善集体土地使用权有偿使用制度

   3.3推动农村土地使用权流转的对策措施
 

摘要 

随着人口的膨胀和生产的无限扩展，土地资源的相对稀缺性越来越明显，土地利用与生态环境质量间的关系一直是人们关注的问题，而生态环境的良性循环，又依赖着在土地利用中与之相关的法律作为保障。近年来，随着农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，农村集体土地使用权流转在我市速度明显加快，规模不断扩大。农村集体土地使用权的流转推动了农业产业结构的调整，促进了农民收入的增长，多渠道增加了农业资金投入，发展了土地的适度规模经营。农村集体土地使用权流转在我国总体上仍然处于起步阶段，因此，如何引导、完善、规范农村集体土地使用权的合理流转，是当前摆在我们面前的重大课题。

对集体土地使用权流转进行法律规制，对于规范集体土地流转，实现集体土地的合理利用、持续利用，保护我国国土资源和生态环境具有深远意义。

本文对集体土地使用权流转的原因、形式、流转中现行规定的缺陷及存在的问题详细的了解调查，针对农村土地使用权流转中存在的认识不统一、政策不完善、机制不健全、合同不、流转不规范、农民的合法权益缺乏有效保障等问题，提出了具体的对策措施。
 

关键词：集体土地  土地使用权流转  现行规定

1集体土地使用权流转的原因

1.1 工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力

工业的持续、稳定、快速发展，需要相应规模的土地作支撑。农村，尤其是城乡结合部受城市发展和农村工业化、城市化发展的冲击，农用土地变为建设用地的欲望增强。一方面大量的发展，加大了建设用地的需求，使城镇向外扩张的速度加快；另一方面也带动了城市第三产业的快速发展，进一步加剧了建设用地需求。

1.2 土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力

市场经济体制下，任何经营行为首先考虑的是经济利益问题，农民在集体土地上从种植一般农产品到种莱，从种菜到建设大量的厂房、私宅，集体土地由合法到违法利用，可以说根源就在土地收益的差异。农民通过农用土地使用权的流转实现规模效益，或通过农业用地结构调整改变原农用土地的用途，成为提高农业用地效益的必然途径。

另一方面，随着工业化程度越来越高，基础设施建设需要投入大量资金，仅靠镇级财政收入或有限的国有土地收益返还，来完善乡镇的公共设施，对镇级政府来说有相当大的困难。国家建设征用土地时，农民集体土地的补偿办法是根据年产值核算，而不是按地价补偿，补偿标准低，农民看到了土地流转的巨额利益，不愿意由国家征地。因此，土地利用收益不合理的分配机制，促使乡镇和农民个人希望通过集体土地使用权的流转获得高额回报。

2集体土地使用权流转的形式、现行规定的缺陷及存在的问题

2.1农村集体土地使用权流转的形式

     农用土地使用权流转的形式主要有转让、转包、互换、入股 、“四荒”使用权拍卖(租赁) 。集体非农建设用地流转的形式主要有出租土地使用权、直接转让土地使用权、土地入股、合营、其他形式。

2.2 集体土地使用权流转现行规定的缺陷

2.2.1 集体土地所有权主体不明确，集体土地使用权无法得到保护

我国(宪法》第10条和《土地管理法》第8条都明确了集体所有土地的范围为：一是农村和城市郊区的土地，除规定属于国家所有的外，属于集体所有。二是宅基地和自留地、自留山。《土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这虽然从法律上肯定了目前我国农村土地产权的“三级所有，组为基础”的现状，但集体土地所有权行使的主体代表是含混不清的。

近年来，我国学术界对集体所有权问题始终存在着不同意见。更有学者的观点认为，集体所有权其实是不存在的，现有的集体所有权其实就是国家所有权。有学者认为“国家依然是土地的真正所有者，乡村集体只是最低一级的代理人”。①

2.2.2 集体土地使用权的法律属性不利于稳定农业和农村经济的

    根据我国(土地管理法)第2条、第9条、第10条和第63条等有关规定，集体土地使用权是一种用益物权和限制物权。

    用益物权  集体土地使用权是由集体土地所有权派生出的一种用益物权，是所有人或所有人以外的民事主体享有的对集体土地进行占有、使用、收益的权利。在我国国有土地使用权可以转让、出租、抵押和用于投资。村民拥有的集体土地使用权可以依法继承。土地有偿使用制度的改革在城市已取得了令人瞩目的成绩，而农村集体土地使用权流转法律迟迟不能出台，而现实中集体土地使用权流转的隐形市场存在早已是公开的秘密，客观上要求加快这部分法律的立法工作，促进社会和经济的发展。

    限制物权  集体土地所有权的团体性、法人性和社区性，以及国家为稳定农村土地而采取的保护政策，并将集体土地使用权作为农民生存和发展的基本保障，决定了集体土地使用权的主体主要为集体组织的成员。在绝大多数情况下，拥有村民权是取得集体土地使用权的必要条件。这种主体资格的限制虽有利于农村承包地的稳定，但在一定程度上也限制了集体土地使用权的流转。(村民委员会组织法》的执行，村级民主的建设和村民组织职权的有效行使，保证了村民内部土地适当调整的可能和合理，但同时也排斥了外部介入的可能性。国家实行土地用途管制制度，以及对不同种类的集体土地使用权在设置上的差异，在使用权能、处分权能上的不同限制，同样影响着集体土地使用权的流转，也说明土地使用权是一种限制物权。

2.2.3农村集体土地使用权流转中的问题

(1)认识不统一，政策不完善。

实践证明，认识问题是目前制约农村土地使用权流转的首要问题。一方面，农民具有很强的恋地情结。由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。另一方面，一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持，不引导，听其；规范工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。政策法规不健全，不完善、不配套，无章可循，导致一些地方出现政策违规现象。个别地方为了所谓的招商引资，置党和国家的承包土地一定30年不变的政策不顾，擅自延长承包期，耕地租包期有的长达50年、70年。

(2) 机制不健全，土地使用权流转中自发性和强制性现象同时存在虽然土地使用权流转已成为农村中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形市场都尚未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。转包费、租赁费缺乏依据，也不是通过市场机制形成，在许多地方都还没有与土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能，但职责并不明确，无法更好地行使监督管理职责。同时，由于土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能部门，而这些部门又各有各的和政策，使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相推诿再所难免。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些部门审批，办理何种手续才具有合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。机制不健全，管理不顺，导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。由于工作不到位，指导乏力，致使部分乡政府和村民集体经济组织对土地流转听之任之，放任自流，完全处于一种自发状态，流转主要在农户之间自发地进行。与此相反，一些地方乡政府和村社集体经济组织，出于调整产业结构，扩大生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，进行重新发包，出租或集体统一经营，乡政府和村社集体经济组织扮演了土地流转的主导者角色，强制性推动土地流转。

(3) 合同不科学，流转不规范。业主经营具有较大的盲目性目前农村土地使用权流转合同不科学，不完善的现象相当突出，合同内容没有统一和规范。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到了60%以上，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占到土地流转合同的近90%。还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都没有明确的规定，也无违约责任和保障条款，流转期限与土地第二轮承包期不一致，也没有充分考虑今后市场变化的因素。有的合同没有明确业主的生产共同费的负担主体和业主所进行的临时建筑物将来复耕费用的负担主体，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且，大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、国家税费调整等重大问题上都缺乏长远考虑，留下了许多隐患。与之相关联，农村土地流转也不规范。一方面是流转的程序不规范。不通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地者有之，不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去的村集体经济组织亦有之。另一方面是流转的主体不规范。在一些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇政府或县级某部门签订协议，与农村土地集体所有制及相关的法律、政策相违背。

(4) 农民的合法权益缺乏有效保障，存在着改变土地农业用途的现象。农民获得了土地使用权，拥有对承包土地自主经营的权利及其相关利益。而现实是，由于一些外来不愿与农民打交道，乡镇政府急于招商引资，不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有一些村社以集体的名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。同时，农民的经济利益也缺乏可靠保障。如一些外来业主开发、租赁农民和集体的土地，出于自身经济利益的预期，对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法，由于农业的风险尤其是市场风险很大，业主一旦经营失利，多数情况下是逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现农民的承包和补偿费用。

3 完善集体土地使用权流转的对策及措施

3.1明晰所有权，稳定承包权，强化使用权

    目前，在所有权的实际行使中土地所有权主体的错位、缺位或虚位，产生了很多问题。就我国目前农村实际情况来看，由于村民小组是农村最小的组织，能最大限度地反映农民利益的要求，应该借《村民委员会组织法)的执行，重视村民小组建设，使之成为具有核算能力的独立法人，使村民小组成为集体土地所有权产权代表的主流。对产权主体的权利和义务予以明确，规范权利主体的行为，防止土地所有权被个别部门、组织或个人操纵，从而违背集体所有权集体所有的本质。

3.2完善集体土地使用权有偿使用制度

集体土地使用权可分为农地使用权和建设用地使用权，但农村土地主要是农用。保护好生产大量农产品的农用地特别是耕地，是土地流转管理的重点，以确保国家粮食生产的安全。集体土地实行有偿使用应区分农用地和建设用地，分别采用不同标准和流转规范。

我们的改革方向不是所有权的私有化，而是使用权的私有化，是将农地中具有经济价值的属性独立出来并进行严格界定，在不改变农村土地集体所至性质的农民家庭经营前提下建立家庭经营与农户经营相结合的新型经营体制，可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”②。

3.3推动农村土地使用权流转的对策措施

(1) 提高认识，加强领导，把土地流转纳入各级党和政府的重要工作日程。

土地使用权流转已在事实上成为我国农村经济新的增长点，切实加强领导，统一认识，是农村土地使用权合理健康流转的基本前提。各级党和政府应把农村土地使用权流转统一到农村家庭联产承包制的发展和完善，改造传统农业、构建农业，调整农业结构，推进产业化经营，提高土地利用效率，增加农民收入的高度上来，摆上农村工作的重要日程。抓住有利时机，以开拓创新的精神，切实探索搞活农村土地使用权的有效途径。

(2) 制定相关政策和法律，规范、引导农村土地使用权流转行为。

农村土地使用权流转已成为农村经济发展的必然，而且势必随着农村生产力的发展不断加快，政策扶持、法律规范和引导已是当务之急。必须在深入调查研究的基础上，有针对性地制定出与土地使用权流转相适应的政策措施，促进土地使用权合理、健康、迅速流转。在坚持平等协商、自愿有偿，保护农民的承包权和流转利益，不改变土地集体所有性质和农地用途，流转期限不超过承包期限，受让人必须具备经营农业的基本能力等基本原则的基础上，任何和个人，不受地域和所有制限制，都可以到农村通过合法的途径获得土地使用权，开发农业项目。在合同有效期内，土地使用权可以继承、参股，经发包方同意的前提下可以再转让；合同到期后同等条件下有优先延租权。土地使用权流转后，遇到国家征占或退耕还林，其土地补偿费或退耕还林补偿归原承包户，土地上附着物补偿归经营业主。《农业法》、《土地管理法》、《农业承包合同管理条例》等法律修改时，要把农村土地使用权流转及其相关内容纳入其中。条件成熟时应考虑制定《农村土地使用权流转条例》等专门法律，把土地使用权流转的原则、方针、程序、合同规范、监督管理、双方的责权利及法律责任等用法律的形式固定下来，实现有法必依，确保农村土地使用权流转有序、合理、健康、顺利地进行。

(3) 把土地使用权流转与转移安置农村劳动力有机结合起来。

农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促进土地适度集中、规模经营。加快城市(镇)发展进程，努力发展二、三产业，实现农业非农化、农村城市(镇)化，着力解决农村劳动力的非农就业问题。大规模地减少农民，是农村土地使用权大规模流转的基础。各级政府都应建立专门机构，研究和组织农村劳务输出，做好劳动力需求的市场调查，根据市场需求对劳动力进行就业培训。积极进行劳动力转移的组织指导工作，把有组织、成建制的劳务输出与农民自发性转移输出结合起来，依法保护外出务工人员的合法权益。大力发展二、三产业，着力抓好中、小城市，特别是建制镇和农村集镇建设，为农村劳动力就地、就近转移创造条件。实行城乡通开，允许、鼓励在城市有谋生手段和能力的农民进城落户，实现城乡一体化发展。

(4) 营造外部环境，推动业主开发，促进土地流转。

实践表明，业主已成为土地使用权流转的基本途径，积极营造业主开发的外部环境和条件，大力推动业主参与农村土地使用权流转具有重要意义。为了充分调动业主经营土地、开发农业项目的积极性，应根据各地的实际搞好农村区域规划，选好支柱产业，注重项目资金的投资效益，提高农业的综合生产能力。尤其要加大对农村、水利、电力、通讯等的投入，实现通路、通水、通电、通讯，为业主开发提供良好的硬环境。其次，做好协调服务工作，为业主开发提供良好的软环境。在业主证照办理，协议(合同)公证，鉴证、资产评估等方面要简化办事程序，实行一站式服务，只收工本费。还应包括资产登记的内容，应由土地管理部门建立专门档案、簿册，将转让的土地使用权资产价值予以记载，形成制度③。用税收优惠鼓励和支持符合产业化经营的土地流转。把业主作为私营主对待，实行挂牌保护，依法打击破坏业主合法经营的各种违法犯罪行为。把业主经营土地的水利灌溉、中低产田地改造等设施纳入政府扶持的范畴。部门要增加对符合贷款条件的业主的信贷支持。做好农民的思想和管理工作，尊重双方的权利和义务，维护业主的正当权益。再次，明确土地权属，保证业主投资权益。凡所有权属于村社集体经济的非耕地流转应征得农民同意。

(5) 充分尊重农民意愿，切实保护农民的合法权益。

土地不但是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从各地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。积极探索土地流转的合理价格形成机制，确保农民持续增收。只有合理的土地流转价格体系，才能统筹兼顾、有效地促进土地流转，进而从整体上发挥土地的使用效益。流转土地的价格，应坚持合同双方协商议定，兼顾双方利益的公平原则，为防止因农产品涨价而损害农民利益，可考虑以谷物量为计价方式。不断探索土地流转的合理价格形成机制，开展土地流转价格测评工作，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使土地的价值得到较为客观的体现。根据市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况，确定相应的收益分配办法，不但要更好的反映投资成本，而且要保证农民收益稳定增长，使农民目前和长远都能增收。建立业主投资保证金。

(6) 建立、健全农村土地使用权流转的合理机制。

强化管理与服务建立、健全合理机制，强化管理，特别是合同管理，提高服务水平与质量，是加快农村土地使用权流转步伐的关键环节。首先，应当建立农村土地使用权流转管理机构。并设置专门机构，负责协调相关部门的关系，负责土地流转管理、业主开发和招商引资的中介服务工作，负责合同(协议)的监督和管理工作。建立、健全土地流转市场及其相关联的信息、咨询、评估系统，促进土地流转和业主开发的规范化、有序化。其次，必须严格合同管理。土地流转必须严格按程序履行合同手续，必须在流转主体双方协商的基础上，经集体经济组织同意后签订流转合同，报乡镇集体土地流转合同管理部门鉴证备案后生效。应以县(区)为单位，制定统一的流转合同文本和土地流转证书，统一土地流转合同的签订、鉴证的程序搞好造册登记工作，认真搞好调查研究，调解合同纠纷，维护合同严肃性。第三，不断提高服务水平与质量。农业、林业、水利、国土及其相关部门，必须通力合作，协助国土主管部门为土地流转服好务，进行具体指导与监督，及时帮助土地经营开发者解决各种实际问题与困难。

我国的农业现状和未来发展趋势都迫切的要求促进集体使用权流转制度，而现行的相关表现出了明显的不足，成了制约集体使用权流转的瓶颈。所以，必须改革这种现状，加快我国集体使用权流转法律制度的完善。使未来的土地立法能准确、及时、有效地调整、规范我国的集体使用权流转的现实，让其有法可依，有章可循。

注释：

①邓大才《集体土地使用权的实践、悖论、诠释与出路》《岭南学刊》2002年第三期

②后小仙《我国农村发展制度障碍及其对策与建议》 2002.12.1

③郭洁《农地使用权流转法律问题研究》，《政法》1999年第2期。

资料：

①朱晔《 我国农村土地所有权制度反思》载《中央政法管理干部学院学报》发表时间：1998年1月

②环境出版社：《资源的合理利用与保护》，1993年4月第1版。

③叶红玲等，创新的制度、创新的市场——对苏州市集体建设用地流转的调查，《中国土地》2000（1）

④丁亚敏，培育集体建设用地有形市场——集体建设用地使用权流转刍议，《中国土地》，2001（2）

⑤国土资源部办公厅，改革农民集体所有建设用地制度、推动土地管理事业深入发展——土地制度创新座谈会纪要，《国土资源通讯》，2001（4）