加强和完善人大对个案监督的几点思考

论 文 摘 要
人大对司法机关的监督，是人民的要求，是赋予的使命，是宪法和赋予人大的权力，又是人大必须履行的职责。人大的监督，是一种全方位的监督，它包括宏观意义上对司法机关整个执法活动全面工作监督和对具体案件的监督。人大对司法机关的个案监督要明确监督范围，一是社会影响大、人民群众反映强烈的案件。二是公安、检察、法院。三家有争议、久拖不决的案件。三是对司法机关工作人员在执法过程中滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿、刑讯逼供等严重违法，造成重大影响的个案进行监督。四是对严重违反程序规定的案件。五是三级人大转办并要结果的案件。另外在个案监督中还要按照一定的规范程序进行，要遵循立案受理程序、审查询问程序、研究决定程序、交办督查程序和答复结案程序等。在进行个案监督中把握好以下原则：依法监督、集体监督、事后监督、回避、法院自已纠正、监督与支持相结合原则。在现实个案监督过程中，由于多方面的原因，还有许多需要完善和加强的地方，随着我国社会主义民主法制建设的不断加强，人大的个案监督工作会越来越完善。

司法个案监督是地方人大及其常委会对公安、司法机关处理并已生效的，但又属违法并且未依法纠正的案件所进行的一种具体监督。但是，由于这一新的监督形式在目前还缺乏具体的法律法规作保证，加上各地认识的水平和重视的程度参差不齐，因而使人大个案监督在实施的过程中有些束手束脚，名不正言不顺。长此下去，势必会削弱人大对个案监督的力度。因此，各级人大及其常委会为了满足人民群众强烈呼吁人大加强个案监督的愿望与要求，不断增强人大个案监督的力度与实效，很有必要对如何加强新时期人大个案监督工作这一主题进行再认识、再思考和再探讨。下面笔者就如何加强和完善人大对司法机关的个案监督，谈几点不成熟的意见。
一、进一步加强对人大个案监督合法性与必要性的认识
当前，对人大开展个案监督，社会上仍有许多模糊的认识，包括人大机内部和司法机关也有许多议论。归纳起来有下面三点意见：1、认为人大进行个案监督没有充分的法律依据，是多管“闲事”、自找麻烦，无事找事；2、认为人大机关干部的法律专业素质比法院干部差，是“外行监督内行”；3、认为人大个案监督干扰了司法的独立性，担心影响司法的权威性和神圣性。
笔者认为这些看法都是片面的，没有对人大实施个案监督有一个正确认识。随着我国民主法制建设的日益完善，人大加强对个案监督是合理合法的，也是非常必要的。
首先从法律的角度来看，人大对司法机关的监督是宪法和法律赋予人大的权力，又是人大必须履行的职责。宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”人大的监督，是一种全方位的监督，它包括宏观意义上对司法机关整个司法活动和全面工作的监督，及对具体案件的监督。司法机关的司法活动和各项工作，主要是通过其办理具体案件来体现。离开具体案件，去讲宏观监督，监督就比较空，就不能很好地体现人大监督力度。因此，加强对司法机关的个案监督，是人大对司法机关开展法律监督和工作监督的一条重要途径，也是人大自身依法履行职责、行使职权的要求。二是从的角度来看，我国的政体是人民代表大会制度，人大加强个案监督，是维护人民群众的根本利益的需要，也是我国社会主义建设的需要。人大通过行使决定权、监督权和任免权，使人大通过的各项决议、决定更符合本地的实际，人大要坚持为民说话，为民排忧解难，必须认真受理人民群众的申诉、控告、检举，以维护法律的尊严和人民群众的合法权益。所有这些，都只能依靠监督的手段加以解决和实现。个案监督则更是解决特殊问题和重点案件的主要途径和形式之一。三是从监督机制上看，是外部监督对内部监督的制约，这即是一种监督，也是一种支持和促进，提高和完善。马克思说过：“绝对的权力必然导致绝对的腐败”，司法机关只有主动接受人民的监督，才可能保证司法为民，公正司法。四是从社会效果的角度来看，当前司法机关部分干警队伍素质参差不齐，加上受社会上一些不良风气的影响，仍然存在着司法腐败的问题。人民群众对办关系案、人情案、金钱案等有法不依、执法不严违法不究等现象深恶痛绝。人民群众迫切需要权力机关对司法机关加强个案监督，确保案件审判结果的公正性。人大加强个案监督是促进司法机关依法办案、公正司法的需要。有利促进司法干警增强接受人大及人民群众监督的思想观念，预防和减少违法办案及冤、假、错案的发生，保证国家法律法规的正确实施。
    二、个案监督应明确监督的范围
人大对司法机关的个案监督必须明确监督范围，实行重点监督。不宜把一般性质违法违纪和实体程序处理存在轻微问题的案件或向人大来信来访的普通案件，不分轻重一概纳入个案监督的范围。笔者并不是说对存在一般违法违纪行为或实体程序处理存在轻微问题的个案人大就不应该监督、司法机关也不应纠正，听之任之。而是说，该部分案件不宜列入个案监督范围。人大可告知当事人直接找司法机关处理，或由人大作一般来信来访转司法机关处理，而不必启动个案监督程序。人大具有立法权、任免权、监督权、重大事项决定权等职能。但是个案监督的范围不能过大，不把一般违法违纪、处理有偏差的案件都纳入个案监督范围，人大的工作面很广泛，这就要求对个案的监督只能是粗线条的，不可能对个案进行具体的调查。如果人大介入一般具体行政或司法事务过多，势必影响其主要职能发挥，混淆立法机关与行政机关和司法机关的关系。同时如果将一般违法违纪案件纳入个案监督，势必影响个案监督的效率和对影响重大案件的监督力度。因此人大对个案监督必须把握好一定的尺度，遵循一定的范围。
      笔者认为人大对司法机关的个案监督应以以下几类案件作为监督范围：1、社会影响大、人民群众反映强烈的案件。如牵涉到政府拆迁安置、集体上访闹事的案件；牵涉到破产、职工安置的案件等 。2、公安、检察、法院三家有争议、久拖不决的案件。3、对司法机关工作人员在执法过程中滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿、刑讯逼供等严重违法，造成重大影响的个案进行监督。4、对严重违反程序规定，导致案件处理错误，危害当事人全法权益的案件。5、三级人大批转并要结果的案件。全国人大、省人大及本级人大批转要结果的案件，都要列入个案监督的范围。
三、个案监督必须遵守规范既定的程序
随着我国社会主义法制建设的完善，人民民主意识的增强，我国各级人大的地位日益提高，老百姓找人大要求帮助解决问题的越来越多。为此，人大自身建设不断加强，司法机关对于人大批转的个案也更加重视。对司法机关的个案监督必须依据宪法、地方组织法及相关法律法规的规定，建立健全合理公正的程序，制定完善的制度，严格按法定方式和程序监督，要做到监督不越位越权。
笔者认为个案监督的程序至少应包括立案受理程序、审查询问程序、研究决定程序、交办督查程序、答复结案程序等。
（一）立案受理程序。在立案受理程序中，当事人对司法机关裁判或执行工作和其他工作不服，由当事人到人大特定的监督工作机构（信访部门、内司委、法工委）进行申诉。个案监督工作机构审查立案时，必须要当事人提交对司法机关裁判不服的申诉书、已发生法律效力的裁判文书、不服裁判的相关证据材料。如未提供相关申诉材料，则不予立案，并向当事人做好耐心的解释工作。
（二）审查询问程序。人大个案监督工作机构对当事人申诉立案后，还必须对该案进行相关和一定程度的调查。如果在审查过程中发现当事人的申诉理由缺乏有效证据和法律依据，或属于当事人站在自己单方角度对法律认识错误，则应驳回其向人大的申诉。如果经审查当事人提供的材料齐全，其申诉理由有一定事实和法律依据，则立案受理，并做好对案件的登记存档工作。
（三）研究决定程序。在研究决定程序中，先由负责个案监督工作机构集体，依据人大启动个案监督的受案范围，在确实了解掌握案件情况后，形成书面意见决定是否正式向司法机关启动个案监督。必要时可提交常委会主任会议决定，形成特定问题调查。
（四）交办督查程序。决定列入个案监督案件后，转入交办督查程序。由个案监督工作机构附申诉相关案件材料，并正式向司法机关发出个案监督书面意见函，并定期督查办案进展情况。
（五）答复结案程序。司法机关接到人大个案监督意见函，应立即对案件进行认真复查和依法再审，并在规定期限内将复查结果和再审结果书面报告人大个案监督工作机构。人大对司法机关的复查结果和再审结果有不同意见，可向司法机关质询和协调意见。人大对于司法机关的复查意见，应及时答复上访申诉的当事人，并将司法机关的书面答复结果存档。

四、个案监督应遵循的原则
个案监督必须在规定的职权范围内依法进行，否则就混淆了立法权和司法权两种不同性质的权力，带来负面效果。为此，在个案监督中必须坚持以下原则：
（一）依法监督原则。这是个案监督的首要和最重要的原则。个案监督必须在宪法和法律规定的职权范围内依法进行。在监督工作中必须贯彻以事实为根据，以法律为准绳原则。重点监督司法机关拒不执行宪法、法律、法规的案件，在个案监督中要做到依法监督，同不越权、不越位，保障司法的独立。
（二）事后监督原则。对司法机关的个案监督仅限于司法机关已作出裁判并发生法律效力确有错误的案件。不宜针对司法机关正在审理的案件进行个案监督，否则就有侵犯司法权之嫌。
（三）集体监督原则。人大个案监督不能由个人作出决定，必须由个案监督工作机构或人大主任会议集体研究决定后，以人大机关名义向司法机关发出监督函，人大工作程序性强，集体有权，个人无权。
（四）回避原则。法官在审理案件中均实行回避原则，为保证个案监督的公正准确性，人大承办个案监督的工作机构和人员包括参加集体研究的主任、副主任与所监督的案件有利害关系，应主动回避。未主动回避的，当事人有权申请回避。
（五）司法机关自己纠正原则。人大对司法机关个案监督只能是督促司法机关自己纠正错误的裁判、裁定，具体怎样纠正，可以提建议，但其实体处理和程序只能由司法机关按照法律规定进行，人大不宜直接对案件作出处理和答复当事人。
（六）监督与支持结合原则。人大个案监督的案件经司法机关复查和再审，确无错误，当事人反映和申诉的问题不属实或缺乏法律依据，当事人收到司法机关复查处理决定后仍然不服，找司法机关纠缠，或继续向人大或其他机关上访，甚至通过媒体不正当爆光给司法机关工作带来负面影响和压力的，人大个案监督工作机构在作好监督工作的同时，宜向当事人作好服判息诉工作，向其他部门作好协调工作，大力支持司法机关严肃执法。
五、进一步健全和完善人大对个案监督的管理运行机制，提高监督水平
加强个案监督，重在“抓错放准”，但成败的关键和效果的好坏则主要取决于人大及其常委会组成人员和工作人员的素质与水平。因此，各级人大及其常委会必须适应新形势的要求，不断加强自身建设，建立和完善加强个案监督的管理运行机制，在提高监督水平上下功夫。
（一）要加强人大监督机构的建设，充实业务骨干。从当前的情况来看，地方人大及其常委会具体承担司法个案监督的机构主要是人大内务司法委员会或法制委员会。由于领导和工作人员变动频繁，加上人员少，业务素质较差，很难适应新时期个案监督工作日益发展的需要。尤其是县、市、区人大的个案监督机构，一般只有1-2名工作人员，而且缺乏相应的法律专业知识。有的甚至没有一人是学法律专业的。因此，为了加强个案监督工作，首先应把健全机构和加强人员力量摆在重要议事日程。尽快选调一批具有丰富的法律知识的和实践经验的干部到地方各级人大法制委员会工作，并保持工作人员的相对稳定和连续性。地市一级的人大个案监督机构，至少配备3-4名具有相关法律知识的人员；县市一级的必须配2名具有相关法律知识的人员。
（二）要加强法律知识的和培训，不断提高监督人员的素质。在新的时期，地方人大及其常委会要加强和搞好司法个案监督工作，不仅需要常委会组成人员及人大机关的工作人员具有敢于监督、善于监督和维护法律尊严的责任意识，而且还必须具备一定的法律专业知识。这就要求地方人大及其常委会必须重视和加强法律知识的教育与培训。除了要大力提倡自我学习、自我提高外，而更多地则是要有组织、有计划地对机关工作人员进行法律知识培训，并定期邀请有关专家、教授开展法律知识专题讲座，使他们尽快地熟悉和掌握基本的法律知识，增强监督意识，提高实际工作能力与水平。同时，还要不断加强对工作人员的思想教育，自觉遵守个案监督中的各项原则、制度和纪律，自觉维护人大个案监督的严肃性和权威性。
（三）要建立和健全人大常委会法律咨询服务机构，提高个案监督的准确性。鉴于个案监督是一种法律性强、影响面大、期望值高的执法监督形式。因此，客观上要求人大个案监督必须确保正确性和准确性。为了尽量避免和减少立案工作中的失误，增强个案监督的有效性和权威性，必须建立和健全人大常委会法律咨询服务机构，即法律顾问组。可结合实际情况，人员由公、检、法等政法系统退休领导、律师及大学教授等组成，由人大专门委员会提请主任会议通过，并正式下发聘书，定期组织开展活动，对于疑难、重大案件可通过法律顾问组来帮助，提出意见。其主要职责是研究人大常委会直接受理的疑难信访案件，提供法律咨询，并具体负责把好个案监督的立案关。这对于防止主办人员主观臆断，促进常委会会议或主任会议依法监督，民主决策，提高立案质量有着重要的保证作用。
此外，在实施个案监督中，还必须正确处理好上下级人大常委会以及人大常委会与公安、司法机关的关系，真正形成上下联动、协调配合的良好工作机制，确保个案监督工作高效有序地运行。

参考：
1、张瑞：《论人大对司法的个案监督》新星出版社2003年版
2、李自强：《接受人大监督是做好审判工作的重要保证》法律出版社2001年版

类：
1、赵成林：《论人大对司法的个案监督与审判独立》，载2004《人大建设》第12期
2、王家树：《浅析人大监督职能的发挥》，载2005《人大建设》7期