论居民委员会自治管理权的界限

 内容提要：  居民委员会在行使自治管理权过程中不时发生越权和侵权现象，包括越权行使国家权力，滥用多数人民主投票权侵害少数人权利，违反宪法和国际人权公约规定侵害他人平等权等。为了防止和纠正此类违宪违法现象的发生，必须准确把握居民自治权的界限，修改完善宪法法律，建立违宪违法司法审查制度。
 
 关键字：  居民委员会　自治管理权　界限　违宪审查
 

 一、关涉居委会自治权命运的问题——从案例说起

　　事例1：据报道，6月5日，小西湖西街社区居委会接到辖区内有人“包二奶”的反映后，立即组织人员进行调查处理，几名社区综治员在居委会主任带领下，将正在睡觉的二人逮个正着。居委会李主任告诉记者，将依照《婚姻法》对此种情况进行相应处罚。①
　　事例2：成都居民余涌军的住房客厅与卧室窗子正对着楼下居委会老年活动室，每天楼下的搓麻声不断。她因不能休息而患了神经衰弱，靠服用镇静类药物强制睡眠。为此，她曾先后四次找到居委会主任戴吉芳反映，但对方置之不理，反叫她“要清静就住别墅去”。她数次拨打110报警，以制止“麻民”。因此，她与居委会及麻将居民们的关系紧张。……为此，居委会决定召开居委会扩大会议，让居民们表决麻将晚上到底打不打、打多久。戴主任先解释了因打麻将引起纠纷的由来，又用10分钟让大家学习《城市居民委员会组织法》，然后请居民们自由发表意见。最后举手表决，结果以67比1的绝对优势保住了夜间打麻将的惯例。余为此向法院提起诉讼。②
　　事例3：2002年6月，北京朝阳区北顶村居委会贴出《通知》，规定出租房“凡是居住东北人的一律清除（不分男女），不准租住。”③
　　事例4：2003年4月24日，10号楼一层电梯口和11号楼出口墙壁上，都醒目地贴着用毛笔写的措辞颇为严厉的“紧急通告”：“在当前紧急预防非典时期……我们小区接到乡办事处通知，要求凡是居住在芍药居10号楼和11号楼的外地人，必须在三天之内搬出北京回到原籍，以免在北京传染上非典，请大家谅解。如若不搬，公安部门将强制执行。”落款为“居委会”和4月24日的日期，通告上没有任何印章。④
　　上述四个案例从不同侧面反映出居民自治过程中存在的问题。实践要求从理论上回答居民自治权的本质、自治权是否有界限，有哪些界限？居委会行使自治管理权过程中经常有哪些越权行为？应当采取什么措施来保障自治权不越出法定的界限？只有正确解决这些问题，才能准确把握居民自治组织的性质、地位和职权界限；研究这一问题可以更好地引导推动自治管理权走上健康发展的轨道。

二、居委会自治管理权的界限

　　居民自治权的界限就是居民会议（代表大会、大会）、居民委员会和居民在行使自治权过程中必须受到的限制，是对自治权内外边界的划分，是保证自治权健康发展的底线。虽然居民自治权可以由多个主体来行使，但最经常行使自治权的主体是居委会。《城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）对居委会的性质、组织、职权、办事原则等作了规定，因此本文主要探讨居委会行使自治权的界限问题。
　　 1.居民自治权具有公权性质
　　要把握居委会自治权的界限，必须首先认清居委会行使权力的性质。由于居民自治主要是针对国家权力而存在的，学术界往往强调自治权是一种权利。我认为，看到其权利的一面是必要的，但同时也要看到它具有公权的一面。根据宪法法律规定，居民委员会行使的自治权具有公权性质，它与国家机关权力不同，属于社会性公权。
⑤从具有公权性质来说，也可以称之为自治管理权。
　　其公权性质表现在以下几方面：
　　（1）自治的主体带有公权性。居民大会、居民委员会本身都是集合性公共权力的行使者和承担者；它们由居民选举产生；其行使的权力既有宪法法律赋予的，也有居民群众授予的，具有公共性。
　　（2）居民委员会办理的主要是公共事业。《居委会组织法》第4条规定，居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。这与公权力服务公众类似。
　　（3）居民自治组织行使权力的目的是为了公共利益。
　　（4）居民委员会受监督的公权性，它要对居民公众负责、向其报告和接受监督。该法第10条规定，居民委员会向居民会议负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
　　（5）居委会活动的原则与其他公权运行如国家权力的运行原则有共同点。如第11条规定，居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。
　　2.居委会管理权的界限
　　既然居委会自治权是一种公权力，就应当接受公法的约束。在处理与国家权力之间的关系、在处理与其内部居民成员之间的关系上都必须符合宪法法律规定。作为公权力，它必须遵循法无授权不得行使的原则。宪法和《居委会组织法》是把握自治权界限的主要依据。
　　（1）性质上的界限。居民委员会是群众性自治组织，这个定性决定了它只能在一定范围内行使职权，且管理的事务限于居民自治事务。
　　（2）完成职责方式上的界限。行使自治权表现为居民自我管理、自我、自我服务。
　　（3）组织结构和功能方面的界限。
　　宪法第111条规定，居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。
　　《居委会组织法》第3条规定了居民委员会的任务：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。第4条规定，居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。
　　可见，居委会不得设置为国家机关组织形式，不得行使国家权力。
　　（4）宪法法律等是居民行使自治权界限的法定依据。《居委会组织法》第12条体现了这个立法宗旨，即居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，热心为居民服务。
　　综上，居民委员会行使的自治权具有公权性质，应当接受公法的约束，在行使自治权过程中要遵循法无明文授权不得行使的原则。

三、居委会行使自治管理权超越界限的常见情形

　　如何划清居委会自治管理权的界限？笔者的看法是：在对居民事务进行自治管理时，居委会不能行使国家行政权、司法权和立法权；凡是在本质上属于国家的权力，除非宪法法律授权，不能由居民委员会行使。在处理居民多数与少数关系上，只能行使宪法法律允许其行使的自治管理权，不能滥用多数人民主表决权侵害少数人合法权利；在处理与居民有关事务时必须符合宪法法律的要求，遵循民主、人权和宪政相统一的原则。在处理与居住在本辖区内的来自外地的居民关系上，要遵循宪法和国际公约的平等和不得歧视原则。结合前文事例具体分析如下。
　（一）事例1属于居委会越权行使行政权的情形
　　1.违反宪法。居委会主任将他人从被窝里拖出的行为，严重违反了宪法，侵害了公民的住宅权和人身自由权。宪法第39条规定，公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。可见，居委会主任等人违反了该规定，实施了非法侵入住宅的行为。
　　2.至于居委会主任说在调查清楚后按照《婚姻法》进行处罚，也是没有法律依据的。如果当事人构成重婚罪，依法应当追究刑事责任的，只能由法院依法审理，不能由居委会主任实施处罚。
　　 3.不符合实施行政处罚的条件。
　　宪法和《居委会组织法》规定，居委会是居民民主选举产生的自治组织，其职责是“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。据此，居委会及其主任都没有行政执法权。
　　居委会也无权行使处罚权。如要实施行政处罚，必须符合《行政处罚法》。该法第15条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第18条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。第19条规定，受委托组织必须符合以下条件：（1）依法成立的管理公共事务的事业组织；（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。就是说，可以行使行政处罚权的只能是行政机关、授权组织和受委托组织，且受委托组织必须具备相应的法定条件。《行政处罚法》第16条特别规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。据此可知，事例1中居委会既没有行政权，也没有获得法律法规授权，更没有得到委托，所以其无权搜查他人住宅。
　　（二）事例2反映了居委会滥用居民多数的民主表决权
　　如前所述，居委会的自治管理权具有公权力性质，必须接受公法特别是宪法的限制。《居委会组织法》第12条体现了这个立法思想，即居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，热心为居民服务。
　　居委会要接受宪法约束的原因还在于：居委会是宪法确认的、具有宪法地位；其行使的权力是一种宪法性社会权力，而不是一般的行政权；居委会行使公权力必须符合法治和宪政的原则，要兼顾公共利益、集体利益和个人利益的统一。不得随意以多数人的民主程序侵害、牺牲少数人的权利，不得任意以多数人利益为借口侵害甚至剥夺少数人的正当权利，除非这种做法有非常重大的正当性理由。即使如此，应当给受害者相应的补偿甚至赔偿。
　　居委会对内行使自治管理权时，应当受到以下几方面的限制。
　　1.行使权力要有法律依据。在事例2中，召开居委会扩大会议缺乏法定依据。从理论上说，鼓励更多的居民参与居民事务，这本是好事，不需要宪法法律的特别授权。但是，本事例中的会议是在出现纠纷的情况下召开的，该会议直接关涉到居民多数或少数的重大利益，召开扩大会议应当具有法律依据。
　　2.遵循正当程序的原则。《居委会组织法》第10条规定，居委会可以召集居民会议。但法律没有对居民会议的民主性、代表性和代表产生的程序等问题作出规定，居委会在操作过程中可能违反民主法治原则。在事例2中，居委会召开的扩大会议，其居民代表是如何产生的？如果选出的居民代表都是麻将爱好者，这对反对打麻将的人来说是非常不公正的；缺乏正当程序的多数民主表决本身是违反宪法法律精神的。
3.不能滥用民主多数人表决权侵害少数人的合法权利。
　　《居委会组织法》第11条规定，居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。
　　法律规定了居委会的民主多数工作原则，但值得注意，如果将“少数服从多数的原则”机械化绝对化，在具体运作过程中可能会损害少数人的利益，将违反宪政原则的要求。
　　居民自治也是一种民主制度，而任何民主制都有缺陷。早在古希腊，为了确保法律的绝对权威，亚里士多德不赞成极端民主。他反对“政事最后裁决不是决定于法律而决定于群众，公众会议就可以代替法律”的做法。他认为，民主凌驾法律之上，不仅极大地削弱了法律的权威，而且将带来废弃法治的恶果。民主代替了法律，民众就演变成了一个集体的君主，而且包含着专制君主的性质。⑥
　　哈耶克指出，没有理由相信，只要相信权力是通过民主程序授予的，它就不可能是专横的；……如果民主制度决定了一项任务，而这项任务又必定要运用不能根据定则加以指导的权力时，它必定会变成专断的权力。⑦在事例2中，由于该民主表决制度缺乏适当的定则制约，无法防止“少数服从多数原则”走向歧途。
　　赫费也对民主的缺陷有深切的揭示。他指出，民主可能不是如此的美妙。民主的决策程序是由多数规则决定的，由多数作出的决定只能对多数人有利，但决不是对所有人有利。孤零零的民主对于引进和保护人权来说既不是必要的也不是充分的条件。单是民主也不能使那种“语法的基本规则”失去效力，即凡有足够权力实行正义者，也有足够的权力拒绝正义。⑧

　　在事例2中，居委会主任召集的居民会议以绝对多数票通过了允许继续打麻将的决定，这种民主是以侵害他人环境权和休息权为代价的；这是一种滥用居民多数民主表决权的行为，必须受到制约。
　　现实中，一些居民会议以民主名义作出损害少数人利益的决定，这证明了不受制约的多数人规则是非常危险的；居委会行使自治管理权时，不能片面强调维护多数人的利益而侵害少数人的宪法权利，其权力须受宪法法律限制约束。
　　（三）居委会违反宪法和有关公约
　　事例3、4涉及到居委会在行使自治管理权时，对入住本居民区的外地人采取的行为是否合宪合法的问题。显然，上述居委会的行为存在严重的合法性缺陷。
　　1.在事例3中，居委会发布的《通知》歧视在此租住的东北人，违反了宪法和我国签署或批准的国际人权公约，侵犯了他们的平等权。
　　宪法第33条规定，公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。
　　我国签署的《公民权利和权利国际公约》第2条规定，本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。第26条，所有的人在法律面前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身份等任何理由的限制。我国虽然没有最后批准这一公约，但不得歧视是世界各国都遵循的准则；我国最高权力机关正在加紧研究这一公约的批准问题。我国批准的《、社会和文化权利国际公约》第2条第2款规定，本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。如果政府不能有效地制止歧视行为，就没有履行宪法和国际人权公约的职责和义务。
随着我国城乡二元结构的打破和对外开放的，不少居民区有许多外地进城打工长期入住的人，上海等地有不少外国人居住在居民社区，⑨这些社区的自治管理更要强调平等和不得歧视。
　　2.在事例4中，居委会的《通知》违反了《公民权利和政治权利国际公约》有关紧急状态的规定。该《公约》第4条第1款规定，在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由和歧视。这表明，在出现紧急状态时，可以限制公民的宪法权利，但是不得实行歧视。
　在事例4中，居委会驱逐外地人的《通知》就是在非典紧急状态条件下，根据地方政府要求而实施的歧视措施。
　当然，应当指出，如果针对上述事例3和4中的情形确有必要采取行政措施，只能由有关行政机关依法作出，不能由居委会越权作出。
　上述分析表明，居民自治权行使中越权现象突出。居委会有时行使了国家权力，有时滥用了多数民主表决权，有时候随意实施歧视性行为。

四、采取有效措施保障居委会正确合法行使自治管理权

　　为了推动居委会合法正确地行使自治管理权，建议采取以下措施。
　　（一）准确把握居民自治权的界限具有重要意义
　　它是正确处理政府管理权和居民自治权之间关系的理论基础，也是维护宪法法律尊严的重要措施；把握居民自治权的界限，有利于促进居民自治水平的提高。
　　（二）完善宪法，修改补充法律
　　 1.完善宪法
　　在宪法第111条后增加第3款规定，居民代表大会和居民委员会行使自治权必须符合宪法、我国加入的国际人权公约和法律的规定，遵循民主、法治和人权原则的要求。第4款强调，居民委员会只能在法定权限内行使自治权。
　　2.修改补充《居委会组织法》
　　（1）增加规定居民委员会行使自治权必须遵循的原则。其一，不得越权行使自治权的原则。规定各级人民政府和其派出机关和机构不得随意将行政管理权交由居委会承担，居委会也不得违法行使国家权力。其二，居委会行使内部自治管理权时必须遵循平等原则、不得实施歧视行为。其三，居委会组织召开居民会议，决定重大事项时，必须遵循正当程序的原则。其四，在维护多数人利益时，要兼顾少数人的利益；正确处理国家利益、集体利益和个人利益之间的关系。
　　（2）对居委会工作人员的任职资格提出法制等方面的要求，提高居委会组成人员的文化素质，特别是法律素质。在事例2中，居委会主任的法治素质极其低下，是导致矛盾激化的重要原因。该主任在一开始就没有按照《居委会组织法》的要求去“调解民间纠纷”，“协助维护社会治安”，而是“置之不理”，反而嘲弄受害人“要清静就住别墅去”。可见，低素质居委会班子影响居民自治的健康发展，提高居委会成员素质应当尽快提上议事日程。
　　（3）在第15条第2款增加“国际公约”，即将“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”修改为：“居民公约的内容不得与宪法、我国加入的国际公约、法律、法规和国家政策相抵触。”“国家政策不得违反宪法法律的规定。”
　　（4）借鉴《村民委员会组织法》第28条规定增加保障实施条款。规定为：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障居民依法行使自治权利。
　　（5）增加法律责任条文，加大对居委会侵权行为的惩罚力度，加强对受害者权利的救济。实践证明，司法机关可以在解决居民自治案件中发挥重大作用。通过司法审判，使模糊的自治权限明晰化；促使政府认清自己的职权和职责；促使居委会适当从行政领域收缩，推动居民自治组织依法办事。
    （6）增加行政诉讼制度，遏制居委会自治权的行政化。
　　《居委会组织法》第20条，市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。但在实践中，指导行为往往演变为强行命令和摊派等，为此有必要增设行政诉讼以解决纠纷。
　　第17条规定，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。为使该条得以实现，增加规定：居民委员会对政府没有依法履行职责的，可以依法提起行政诉讼。
　　（三）建立违宪司法审查制度
　　为了防止居委会自治蜕变为极端民主，有必要建立违宪司法审查制度。“司法审查的争论实质上体现了在民主体制下，实行大众民主和保护少数权利、防止多数专制之间的根本冲突。马伯里案所包含的宪政主义原理的要旨即在于反对议会多数的专制。”⑩这一道理也应当适用于居委会自治权。
　　具体到《居委会组织法》，可对以下几种行为设置违宪司法审查救济。
　　（1）选举。第8条规定了居民委员会主任、副主任和委员的选举。对哪些居民或代表有权参加选举的决定上、对有选举权和被选举权的资格审查等都有可能出现争端，需要进行审查。
　　（2）第10条规定召开居民会议。召集会议时如何选举代表，代表产生的程序是否具有正当性、代表性需要接受审查。
　　（3）第11条规定，居民委员会作出决定，坚持少数服从多数原则。这个原则在实践运作中可能违反宪政甚至民主的原则，需要接受违宪司法审查。
　　（4）第10条规定，居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。对该规定运行过程是否符合宪政原则需要进行审查。
　　（5）第15条规定，“居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”据第2款规定，有必要建立违宪司法审查制度对居民公约和居民自治章程进行审查，在将来还应当将我国批准的国际公约作为审查的依据。
　　（6）《居委会组织法》第22条授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。为此，有必要建立违宪司法审查制度对这些法规是否违法违宪进行审查。此外，还要在理顺自治权界限的前提下，清理地方出台的各种文件，将那些强加给居委会的各种超越自治权职责范围的事务加以清理，还居民自治权本来的面目。
　　目前在我国建立违宪司法审查制度还有难度，笔者建议，在建立这项制度之前，最高人民法院通过司法解释的方法，将居民自治权中的越权侵权行为纳入行政诉讼审查范围。

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注释： 
① 梁发芾：《居委会主任有权半夜揪“二奶”吗》，《中国青年报》2003年6月13日。　　
②《首例麻将官司引起国人关注》
③ 郭道晖：《宪法的社会性和大众化》，《政治与法律》2003年第2期。　　
④《进退两难，北京芍药居小区勒令外地人3日内离京》，《京华时报》2003年4月27日。　　
⑤ 居民自治组织所从事的活动，有的属于私权性质，如居民委员会订立合同的行为。这种活动不属于本文所要讨论的范围。对此类民事活动和造成的侵权后果，可以按照一般的民事法律和民事诉讼方法解决即可。本文侧重于管理性质的自治权，它应当纳入公权力范围。　
⑥［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1997年版，第191页。　　
⑦［英］弗里德里希•奥古斯特•哈耶克著，王明毅、冯兴元等译：《通往奴役之路》，中国社会出版社1997年版，第72页。　　
⑧ 奥特弗利德•赫费著，庞学铨和李张林译：《政治的正义性》，上海译文出版社1998年版，第398页。　　
⑨ 据报道：一名新加坡人和一名澳大利亚人成为最先入选上海一家居委会的外国人。外国人入选中国城市居委会，上海市首开先河。　　
⑩ 张千帆著：《西方宪政体系》（上册），中国政法大学出版社2000年版，第49～50页