论公安机关的行政调解制度

调解是一种双方当事人在第三者介入的情况下,通过合意自主解决纠纷的方式,通过“第三人进行居中调停或协助以达到自主解决当事人之间纠纷(达成纠纷解决的合意)的目的”。[1](p29)我国社会的调解体系由三大部分构成,即人民调解、司法调解、行政调解。其中行政调解是指“行政主体主持的以国家、政策和公序良俗为依据,以自愿为原则,通过说服等方法调停、斡旋,促使当事人友好协商,达成协议,消除纠纷的一种调解制度”。[2]

由于行政调解具有专业性、综合性、迅捷性和低成本性等优势,使得其在解决一些群体性、复杂性纠纷时显示出独特的重要性,从而在化解矛盾、维护社会的安定团结中起到其他纠纷解决方式难以替代的作用。根据我国法律法规的规定,行政机关依法可以调解的种类很多,主要有:基层人民政府的调解、国家合同管理机关的调解、公安机关的调解、婚姻登记机关的调解。其中,公安机关的调解是指为解决发生在公安行政管理过程中的民事纠纷,在公安机关的主持下,依照法定调解程序,采取说服、教育的方法,使争议双方当事人在自愿基础上,友好协商,互让互谅,达成调解协议的活动。在长期的社会实践中,公安机关的行政调解起着非常重要的作用,是我国行政调解制度中重要的一环。但其也存在一定缺陷,以至有人提出“应弱化公安机关的调解职能”。笔者反对这一观点,并主张应完善公安机关的行政调解制度。

一、公安机关行政调解的合理性代写

公安机关的行政调解符合我国“和谐”文化的传统理念。在“以和为贵”的我国古代社会,中华民族的祖先追求天人合一,在整个界寻求秩序与和谐,并将此视为一切人类关系的理想,调解便成为此一理想的实现方式之一,儒家文化中的止纷息讼的目标,以及民众对于长期稳定、流动性极小的人情社区的“熟人关系”的依赖,使得调解这一纠纷解决方式深得官方和民间的青睐。调解于是在有着悠久的传统,早在西周的铜器铭文中,已有调处的记载。秦汉以来,司法官多奉行调处息讼的原则。至两宋,随着民事纠纷的增多,调处呈现制度化的趋势。明清时期,调处已臻于完善阶段。调解制度长盛不衰,而且越来越得到世人瞩目,不仅受到国人的重视,而且被西方世界誉为“东方经验”。在中国古代长期的调解制度中,官方调解占据很重要的地位,尽管它有许多弊端,但它仍以高效和权威性,在解决纠纷及维护封建社会稳定,促进和社会等方面发挥了重要而积极的作用,尤其是培养了民众依赖官方“讨说法”,解决纠纷的习惯。受这种传统法律文化因素的影响,公安机关的行政调解比其他的调解方式更受百姓的信赖。

公安机关的行政调解也应和了国际的ADR潮流。现代西方国家为应对“诉讼爆炸”,同时为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足,从上个世纪60年代开始,寻求替代性争议解决办法。70年代起,开始兴起ADR(Alternative Dispute Resolution)运动,即所谓的“解决纠纷的另类选择”运动,主要是指在法庭审理之外通过仲裁、调停等非诉讼形式,由第三人参加,自主解决纠纷的方法、机制的总称。美国在1998年《ADR法》中对其定义为:“包括任何主审法官宣判以外的程序和方法。在这种程序中,通过诸如早期中立评估、调解、微型审判和仲裁等方式,中立第三方在论争中参与协助解决纠纷”。在ADR的各种方式中,调解是ADR制度中最为常见和最重要的一种形式,是所有其他ADR方式的基础。ADR最早受到美国的关注,而后盛行于欧洲和日本、韩国、澳大利亚等国,现已成为国际社会现代法律制度发展的一大趋势。ADR的非诉讼纠纷解决理念与中国传统的法律文化观念相契合,并与中国纠纷解决的现实需求相一致,因此,在我国也掀起了研究和实践ADR的热潮。公安机关的行政调解与其他非诉讼纠纷解决机制相比,具有独特的优势,备受重视。因此,应该定位并合理规范公安行政调解行为,以化解矛盾,减少对抗,推动基层基础建设,增进社会和谐。公安机关的行政调解适应了社会发展的现实需求。

我国现实社会正处于发展、转型的过渡时期,社会纠纷多发,情况复杂,诉讼成为纠纷解决的主要渠道;而审判资源的有限与诉讼案件数量激增的矛盾日益尖84锐,诉讼案件数量激增不仅使基层法院超负荷运作而不堪重负,而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不决、积案数量居高不下等综合症,进而影响法院的司法信用和审判的公信力。调解作为一种典型的诉讼外纠纷解决方式,在很大程度上弥补了诉讼的不足。根据调查发现,各国社会的绝大多数纠纷都是在诉讼外获得解决的,即便是最后进入到法院诉讼程序的案件,也有相当一部分并非通过审判得以处理。拿美国这个号称“好讼”的国家来说,据美国《司法》杂志统计,联邦法院归档的诉讼也有90%的案件并未通过审判而是通过调解、和解等方式获得解决的。[3](p220)公安机关的行政调解以其独特的优势成为当代社会解决纠纷的重要机制。

公安机关的行政调解相对于诉讼,有一定优势。诉讼方式有其弊端,如周期长,费用高,程序严格复杂,对抗性强使当事人之间的关系更为恶化等,而调解通过减少对抗、促使当事人平等协商,使纠纷通过简便、经济的程序得到迅速的解决。调解不仅能够避免诉讼的弊端,而且它更加重视当事人的实际需要和纠纷类型的特殊性,体现了社会合作和自治的意义。[4](p24)公安机关的行政调解与其他行政性调解相比,与社会公众日常生活密切相关,治安调解是公安机关的一项重要工作,“有困难,找警察”,于是,人民群众在遇到矛盾纠纷时,自然会找警察来解决,致使社区民警的调解工作占社区工作总量的20%—30%。[5]公安机关的行政调解由于其权威性,得到人民群众的信任。公安机关在人们心中是政府的象征,百姓出于对政府的信任与依赖,总是试图向政府讨个说法,让政府给自己做主,于是,公安机关便成为人们解决纠纷的首选调解机构。

二、公安机关行政调解的合法性

为了妥善解决纠纷,增进当事人之间的团结,我国法律、法规授予公安机关调解的权力,关于公安机关行政调解的范围相对宽泛,主要集中在三个方面:一、我国《治安管理处罚法》第9条规定,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的。公安机关可以调解处理;二是根据《道路事故处理办法》第30条的规定,“公安机关处理交通事故,应当在查明事故原因、认定事故责任、确认事故造成的损失情况后,召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解”;三是根据公安部制定的《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的通知》的规定,“公安机关对因民间纠纷引起的打架斗殴损毁他人财物的等治安案件,除对违反治安管理的行为调解和裁决外,对造成的损失伤害,需要赔偿和负担医疗费用的,可以进行调解处理”。又规定“公安机关办理其他行政案件,在有损失和伤害的情况下,需要处理时,应一律采取调解的方式”。这一规定所确定的公安行政调解的范围是较为广泛的。另外,《人民警察法》第21条规定了“对公民提出解决纠纷的要求,应当予以帮助”的精神,为了贯彻此法律精神,将全心全意为人民服务作为人民警察的根本宗旨,热情帮助人民群众解决各种矛盾就成了各级公安机关的法定职责。因此,在实际公安行政管理的活动中,凡是公安机关可以调解的,且是在公安机关的职能范围以内的,几乎都纳入了公安机关行政调解的范围,公安机关行政调解的范围涉及到家庭、邻里、经济、债务、劳务等各个领域。公安机关的行政调解虽然具有合理性,同时也具有合法性,但其在实际运行中免不了还存在种种弊端,亟待完善。

三、公安机关行政调解制度存在的问题首先表现为立法方面的缺陷:关于公安机关行政调解的范围、程序、法律效力等问题,法律上均存在着空白。

由于我国法律法规对公安机关行政调解的范围规定的过于笼统和不明确,导致公安机关在调解实践中存在许多问题。如关于“赃物”的法律规定,“如果购买赃物的买主是无过错的,但罪犯又无能力回赎或赔偿损失的,……可以根据买主与失主双方的具体情况进行调解,妥善处理”。[6]这种表述含糊的规定,必然造成办案人员执法的混乱和不统一,容易滋生腐败。影响公安行政调解的权威性和公正性。

行政调解主体缺乏法律约束,导致公安机关在实际操作中随意性很大,有利益的越权调解,强制调解,没利益的不调解等不正常现象层出不穷,使公安机关行政调解的良法美意难以实现。

公安机关行政调解缺乏基本程序保证。程序简约是行政调解相对于诉讼的优点所在,行政调解正是因其简化的程序而得以有效解决当前社会存在的大量纠纷。但是,正如列宁所说,真理向前多走一步就会变成谬误,任何事物都具有相对性,其优点是相对于另一事物而言的,并不存在绝对的优点,作为社会制度的行政调解当然也概莫能外。研究表明:纠纷解决过程中的程序性公正是对当事人接受结果、自觉遵守影响最大的要因。……如果不维持一定水平的程序性公正的话,也很难确保调停的实效性。[7](p31)公安调解应有基本的程序保障,以充分维护当事双方的权益,有效发挥其应有作用。而在当前我国公安机关行政调解的实际运行中,没有对调解的程序作出明确的规定,导致公安机关在具体操作中随意性大,使当事人因程序不公正而对公安机关的公正性产生怀疑,不仅对行政调解的结果难以满意,不积极自觉履行调解协议,而且对公安调解本身产生怀疑,使得设立公安行政调解的本来目的难以达到,影响了纠纷的迅速、有效解决。

公安机关行政调解的效力缺乏法律保障。根据我国现行法律法规的规定,行政调解的民事纠纷不具有法律效力。公安行政调解的法律效力不同于人民法院的调解,法庭调解形成的调解书具有法律约束力,对当事人具有强制性,如一方当事人不履行,对方有权要求强制执行;而公安机关调解达成的协议,主要通过当事人的自觉履行,公安机关不能强制执行,如一方当事人不履行,公安机关不再调解,对方当事人可向人民法院提起民事诉讼。公安机关的调解协议不具有强制执行力。当事人违反已经达成的调解协议不需负法律上的不利责任,这就使得遵守调解协议一方当事人的权益得不到有效保证,这极大地降低了其参与行政调解的积极性。而且这种对行政调解协议的随意反悔使得公安机关的积极努力化为泡影,导致公安机关对通过调解解决纠纷的积极性大为减少,制约了此一制度作用的有效发挥。

正是由于公安机关在行政调解中存在着上述种种问题,于是有人提出“公安机关的治安调解职能应当弱化”,[8]其实,公安机关的行政调解在实际运行中的问郑素一-论公安机关的行政调解制度

85题与不足,是中的必然现象。众所周知,我们不能在倒洗澡水时连孩子也一起倒掉,面对公安机关通过调解解决民事纠纷时出现的缺陷与不足,我们当然也不能因此而否定整个制度。问题是如何在充分发挥行政调解解决民事纠纷优势的同时,尽量设法弥补其不足,以实现其价值。

四、公安机关行政调解制度的完善

首先应强化公安机关行政调解的自愿原则。自愿原则是调解的基本原则。纠纷发生之后,当事人有选择是否接受调解的权利,调解不是公安机关必经程序。公安机关应从实际出发,本着消除矛盾、违法行为人的目的调解纠纷。贯彻自愿和合法的原则,在事实清楚的基础上进行调解,这是调解的基本要求。强制调解而导致当事人反悔而转向上级部门申诉上访的在实践中也时有发生。因此,公安行政调解应当以当事人自愿为基本原则,以自愿为发生的根据。当事人没有请求调解,当事人一方同意调解而另一方不同意调解的,公安机关不应当调解。并且,还要将这一原则具体化,可以进一步规定为:调解过程中一方或者双方要求不再调解的终止调解;经公安机关数次通知而不参加调解的终止调解;一方在一定期限内无法通知到的终止调解;经过数次调解而不能达成调解协议的终止调解。对于终止调解以及未经过调解或者调解达成协议的,公安机关都应当及时终结治安案件,为当事人出具终结书,以便于当事人行使诉讼权利。

其次,加强公安机关行政调解的立法工作。我国虽然已经有关于公安行政调解的规定,但是很不完善,既不具体,又不统一。因此,有必要完善我国有关公安行政调解的立法,制定有关公安行政调解的全面而又具体的法律、法规。尤其现行的法律规范对公安行政调解的范围只有原则、性质的说明,没有具体的操作标准,这就难免造成民警在调解工作的受案范围上失之过宽或过窄,随意性较大,为了避免随意扩大调解范围,就必须在立法层面上进行规制,以法律形式明确公安机关开展行政调解的范围。把不属于公安机关调解范围的案件,移送其他有权机关进行处理,建立分流机制,这不仅让当事人双方得到了更为专业的调解处理,也让民警在执法过程中能够有明确的指导方向,能够有的放矢地去开展行政调解工作,既能够保证对行政调解案件进行准确的处理,又能够发挥民警在调解工作中的主观能动性,促进调解工作的顺利开展。还需通过立法将公安机关行政调解的程序法律化,以保证程序的正义性。立法中,应当明确规定公安行政调节的期限。对于在期限届满时不能达成调解协议的,应当终结调解,由公安机关出具终结书。这样,可以防止人为地拖延调解,可以提高公安机关的工作效率,可以更好地保护当事人的合法权益。

此外,还应当进一步规定公安机关行政调解的终结与救济。以使其进一步完善。公安行政调解期满或者终结后,公安机关应当在法定期限内出具调解终结书。当事人可以凭调解终结书向法院起诉。法院应当受理。这样,可以有效地解决公安行政调解无结果后起诉到法院,法院又不受理的问题,也可以提高公安机关的工作效率。

公安行政调解的全过程,都应当制作笔录。过去,由于公安行政调解工作是基于公安行政管理发生的附带性的工作,加上又没有统一的法律规定,人们往往忽视调解笔录,从而也难以监督公安行政调解工作。今后在立法以及执法中一定要强调制作笔录的重要性。公安行政调解的全过程都应当制作笔录,并允许当事人查阅和复制。公安行政机关从当事人申请调解时开始,每一次的调解活动都应当制作笔录,直到调解达成协议或者终结。公安机关在调解结束后应当出具调解书或者调解终结书。
我国目前对公安行政调解工作的法律监督做得还不够好,缺乏有效的监督制约机制,以至于公安行政调解工作出了问题也不好纠正。因此,应当加强对公安行政调解工作的法律监督。首先,要重视公安行政调解的法律监督工作,不但公安机关要重视,其他国家机关也要重视,将公安机关的行政调解工作纳入到整个司法监督体系。其次,要建立起有效的监督机制,并采取措施对在公安行政调解工作中搞不正之风,违法调解的国家工作人员严肃处理,以保护当事人的合法权益,以加强廉政建设。尤其应建立人民法院对公安行政调解纠纷活动的法律监督体制。如对于经公安机关的行政调解达成调解协议的,由公安机关或当事人双方送交法院审核,经法院核准后调解书具有执行力。这样也确认和加强了公安机关行政调解的法律效力。如果法院审核认为调解违背自愿原则或国家法律法规规定的,就裁定撤消,当事人可直接起诉或重新到其他调解机构申请解决。此外,对于纠纷的行政调解,法院仍可在执行程序中依职权进行审查,对方当事人也可以申请法院裁定不予执行。

总之,公安机关应该在确认自身调解纠纷的合法性和正当性的前提下,充分发挥其解决纠纷的功能。另外,国家也应该建立更为符合社会需求及适应当下社会背景的公安机关行政调解解决机制,完善和规范公安行政调解的范围、程序以及监督机制,促进其与各种纠纷解决制度的融合,将公安行政调解工作纳入法制轨道,克服公安行政调解制度中的弊端,提高其效率。

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[1](日)棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新译.北京:政法大学出版社,2002.

[2]朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究,2006,(2).

[3]何兵.和谐社会与纠纷解决机制[M].北京:北京大学出版社,2007.

[4]范愉.ADR原理与实务[M].厦门:厦门大学出版社,2002.