论交通事故认定行为的行政可诉性

在我国法院每年受理的案件中,因事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例。在法院处理这些案件时,所依赖的主要证据则是“交通事故(责任)认定书”。所谓交通事故责任认定,是指公安交通机关依据国务院颁布实施的《道路交通事故处理办法》,在查明交通事故原因后,根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用,确认当事人责任大小的单方行为。长期以来,当事人对公安交通机关作出的交通事故责任认定不服的,是否可以向人民法院提起行政诉讼,在法学理论界一直存在着“可诉与不可诉“两种观点。理论上的争议导致了在司法界对这些案件处理的混乱。本文认为,虽然《道路交通安全法》规定公安交通管理部门作出的交通认定书只是作为处理交通事故的证据,但是由于交通事故认定行为带有较强的性、行政性、专业性和时效性,公安交通管理部门作出的交通认定书的行为直接影响到当事人的权利与义务,所以应该认定为行政确认行为。因此,当事人可以对这一行政确认行为提起行政诉讼。

一、可诉,抑或不可诉:法院的两难代写

在道路交通安全法正式施行前,公安交通管理机关的交通事故责任认定行为,经历了“可诉———不可诉———可诉”三个阶段。自1990年10月1日我国行政诉讼法实施到1992年12月1日最高人民法院和公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(法发〔1992〕39号)之前,对交通事故责任认定行为可以提起行政诉讼。但从1992年12月1日到2000年3月10日最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释(法释〔2000〕8号)实施前,对交通事故责任认定不服的却不能提起行政诉讼。从法释〔2000〕8号施行后至2004年5月1日《道路交通安全法》实施前,交通事故责任认定行为属于可诉性具体行政行为。随着司法实践的深入以及2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,即法释(2000)8号文的出台,交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的诘责。

2004年5月1日实施的《道路交通安全法》将原来的交通事故责任认定书改为“交通事故认定书”,明确规定公安机关作出的交通事故责任认定书作为处理交通事故的证据,从而使交通事故认定行为的法律性质再次变得模糊起来。而且将原《道路交通事故处理办法》规定的“当事人对交通事故责任认定不服的,可以在接到交通事故责任认定书后十五日内,向上一级公安机关申请重新认定;上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内,应当作出维持、变更或者撤销的决定”内容全部删除。从而,公安交通管理机关作出交通事故认定书的行为处于一种脱离行政司法审查的真空状态。

由于法律缺乏统一的规定,各地法院做法各异。以山东省为例,在《道路交通安全法》实施前,山东省三级法院的具体作法是:其一,对公安机关接到报案后明确拒绝作出或超过规定期限未能作出交通事故认定的,构成行政不作为,当事人以此为由向法院提起行政诉讼的,法院受理并可判决公安机关履行法定职责;其二,公安机关在作出交通事故认定时程序违法的,当事99人可以此为由提起撤销之诉;其三,对当事人单独就交通事故认定的内容提起诉讼的,法院则不予受理。《道路交通安全法》实施后,相关法律法规对此问题尚未作出明确规定。但2005年1月5日全国人大常委会法制工作委员会办公室针对湖南省人大常委会法规工作委员会关于交通事故认定是否属于具体行政行为的请示而作出的法工办复字[2005]1号答复为:根据《道路交通安全法》第73条交通事故认定作为处理交通事故案件的证据使用的规定,认为交通事故认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。笔者在山东遇到的一起案件更是让法院处境尴尬。这一案件大致情况如下:

2002年3月份,原告某高速公路对被告某交警大队的《道路交通事故责任认定书》(该责任认定书确认因原告某高速公路筹备处未及时清理路障,因此认定原告对该交通事故负主要责任。)不服,申请重新认定,上级交警部门维持了被告的认定。原告又以被告的行为无事实和法律依据以及程序违法为由向法院提起行政诉讼,被告以其作出的责任认定书不属于具体行政行为为由拒绝出庭应诉,法院遂判决撤销了被告的责任认定书。但被告又于2003年3月12日重新作出了内容与原《道路交通事故责任认定书》完全相同道路交通事故责任认定书。原告再次申请重新认定,上级机关再次维持了被告的认定。原告再次向法院起诉,被告同样无正当理由拒不出庭应诉,法院再次缺席判决撤销了被告的认定书。这一“申请———诉讼———申请———诉讼”的循环过程,不仅耗费了当事人大量的财力与人力,而且使得法院的地位更处于尴尬之中。法院如果拒绝该讼案,但是又没有可寻的法律依据;而如果法院接受并处理该讼案,而被告又以一定的理由不参加庭审,即使法院做出判决,被告也以一定的方式拒绝服从。原告再次起诉,被告再次拒不履行诉讼义务,法院再次以无证据依据判决撤销,……,如此往复,纠纷无法解决,且亵渎了法律尊严,践踏了法院权威,类似的案例在全国各地均有发生过。法院在遇到类似案件时左右为难,陷入尴尬境地。

二、可诉的法律依据

从表面上来看,交通事故(责任)认定书是肇事者承担责任的证据之一。新实施的《道路交通安全法》第73条规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用,即在民事和刑事诉讼中,交通事故认定只是作为当事人承担民事赔偿责任或刑事责任的证据使用,对该证据是否合法、真实,是否具有关联性,由人民法院在质证、认证过程中进行,人民法院经审查认为公安机关作出的认定确属不妥,则不予采信,以人民法院审理认定的事实作为定案的依据。这是目前法律规定的交通事故认定救济途径的主要形式,这也是《道路交通安全法》相比已废止的《道路交通事故处理办法》而言的一大变化。事实上,在《道路交通安全法》实施以前,交通事故认定书在诉讼中就一直是作为证据使用的,只不过没有用法律语言呼之而已。而实践证明,这种司法救济途径存在很大的局限性。交通事故认定作为民事赔偿的证据使用,对行政相对人非常不利。因为民事诉讼实行“谁主张谁举证”的证据分配原则,而事实上,交通事故发生后,大量资料和证据都由公安机关掌握,受害人可能死亡,也可能因受伤被送进,而加害人有的因报警、抢救现场或逃逸等现象,对现场情况也不一定掌握得很清楚。所以,让受害人或加害人来举证是相当困难的,而且公安机关的证据的证明力很大,非一般证据所能推翻。无法举证推翻公安机关的交通事故认定就只能败诉或者由法院按照认定书确定的当事人责任的大小判定赔偿责任的大小。在刑事诉讼中,让被告人(即犯罪嫌疑人)举证推翻公安机关的交通事故认定行为,也是不可能的。这显然不利于保护相对人的合法权益。而行政诉讼则不同,它要求被告对其作出的具体行政行为的合法性承担举证责任。显然,将交通事故认定纳入行政诉讼受案范围对保护行政相对人的合法权益很有必要。

《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为,但在第11条(8)项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安交通部门对事故的形式上处理,其实质却直接涉及当事人因此而应承担的赔偿责任,即财产权利。最高人民法院法释(2000)8号文进一步宽泛地规定行政诉讼的受案范围:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。公安机关交通事故责任认定显然包含在这一类行政行为中。

我们再从有关法律的排斥性条款看,根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院(2000)8号文规定,下列行为不属行政诉讼的受案范围:一是行政诉讼法第12条规定的行为,即国家行为,制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为;行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为;法律规定由行政机关作出最终裁决的行为。二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。三是调解行为以及法律规定的仲裁行为。四是不具有强制力的行政指导行为。五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。交通事故责任认定与上述不可诉行政行为相对照,除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外,没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范,还是狭义的最高权力机关制定的法律,是否包括司法解释,对此,法释宪法行政法研究

100(2000)8号文第5条进一步说明:“行政诉讼法第12条第4项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’,是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中,没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件,公安机关对交通事故作出的责任认定也不属于行政机关的最终裁决行为。如果依据此文拒不受理对交通事故责任认定提起的行政诉讼,将会造成法律规范冲突。

从公民权益公平保护原则来看,如果交通事故责任认定不具有行政可诉性,容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中,对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人,如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时,则可以向人民法院提起民事诉讼,要求判令对方当事人承担民事赔偿责任,从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说,如果对行政机关责任认定不服,既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告),按照(1992)39号文也无法提起行政诉讼,从而告状无门。

三、可诉的法理剖析和现实需求

近年来,当事人对公安交通部门作出的交通事故认定不服而向法院提起行政诉讼的案件越来越多。交通事故认定是否具有行政可诉性这一问题在学理上并不复杂,之所以存在争议,非是学术因素在起作用,其中关键的两点就在于敢不敢监督和愿不愿意接受监督。其实司法权和行政权都认可这样一个公理:不受制约的权力必然产生腐败。公安交通部门对交通事故这一确认权力离开了监督也必然产生腐败,而且,司法权存在的一个重要价值也正在于对行政权的监督。既然如此,交通事故认定就应该接受人民法院的司法审查,人民法院不但要审查其程序的合法性,还要审查其事实依据的充分性及适用法律的正确性。这样符合“行政救济穷尽”原则,更有利于维护行政相对人的合法权益。

主张事故认定不具有行政可诉性的学者认为其是一种行政裁决行为,是行政机关对平等民事主体之间的纠纷作出的一种裁决,应通过民事诉讼解决;而主张交通事故责任认定具有行政可诉性的学者则认为其是一种行政确认行为。笔者认为,交通事故认定不论是行政裁决行为还是行政确认行为,都是行政处理的一种形式,都是一种具体行政行为。根据行政诉讼法的规定,相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以提起行政诉讼,而将抽象行政行为排除在可诉性行政行为之外。同时行政诉讼法及其司法解释列举了几种不可诉的行政行为,也不包括交通事故责任认定行为。因此,从现行规定来看,交通事故责任认定行为不属于行政诉讼法明确排除或禁止的几种情况,具有法律上的可诉性。

主张交通事故责任认定不具有行政可诉性的学者认为其只是相对人承担有关法律责任的一个前提条件,不是一种法律责任分配的认定,对相对人的权利义务不产生实际影响;而主张交通事故责任认定具有行政可诉性的学者则认为其已对相对人的权利义务产生了实际的影响。笔者认为,交通事故责任认定应属于一种行政确认行为。行政确认是行政主体对特定法律关系及其当事人的法律地位或者有关法律事实进行甄别,给予确认、认可、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。这里所指的特定法律关系及其有关事实可以是民事的,也可以是行政的,而行政裁决一般针对的平等民事主体间的特定民事争议,其目的在于解决当事人之间的民事争议。而交通事故责任是一种行政违法责任,即其责任的构成必须以当事人具有违反道路交通管理法律法规规章的行为为前提(《道路交通事故处理办法》第17条),公安机关行使认定职权,与交通事故当事人所形成的是一种行政法律关系,其目的在于运用行政职权和手段达到某种行政管理的目的,即维护道路交通秩序、确认事故事实和当事人的责任。这种行政违法事实和责任的确认影响当事人间的民事权利和义务,决定着当事人是否应承担行政责任甚至刑事责任。同时,行政确认行为的一个重要特征就是设权性,构成对相对人合法权益的直接影响。对交通事故的认定,是公安机关在对相对人行为进行主、客观综合评价的基础上形成的结论,此判定本身即是一种设权评价:当相对人的行为被认定为责任行为时,便具有了为法律调整的属性,并因此产生相应的责任后果。故交通事故认定书认定某相对人对某起交通事故负主要或次要责任,就达到了对相对人的权利义务产生实际影响的程度。就本文案例看,原告作为高速公路的日常维护管理机构,在遭受重大损失(该案因交通事故造成的路产损失为17万多元)的情况下,又被被告认定对某一起交通事故负主要责任,这一认定不但直接具有设权性,还意味着原告对该交通事故造成的路产损失也要负主要的赔偿责任。

公安交通管理部门对交通事故进行认定的行为,实质上是一种行政确认行为。它直接关系到发生交通事故后,交通事故当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否承担行政责任、民事赔偿责任问题。由于这种行政确认行为又是公安交通管理部门依据其行政职权单方作出的,直接或间接影响当事人权利义务的具体行政行为,如果不将这种行为纳入行政司法审查的范畴,必将严重影响当事人的合法权益,使其失去了司法救济途径,也容易造成大量的林孝文,冯少辉-论交通事故认定行为的行政可诉性101错案。更为严重的是,在交通肇事刑事案件中,交通事故认定书是肇事者承担刑事责任的前提条件和重要证据。在刑事诉讼中司法机关虽应当进行审查证据,但实践中具体行政责任认定作为证据较其他证据是有其特殊性的,且这种审查须依据证据规则的要求进行。而证据的合法性与具体行政行为本身的合法性有着本质区别。根据我国法律的规定,对具体行政行为实行司法审查是通过行政诉讼程序和制度来实现的,也只有行政诉讼才具有对具体行政行为进行合法性审查的功能。而刑事诉讼中对证据的审查主要侧重于对其真实性、来源合法性和关联性的审查,但当证据是具体行政行为时,并不涉及到对具体行政行为本身合法性的审查,因此不能通过刑事诉讼活动中对证据的审查而将之吸收。当将受刑事惩罚的肇事者对公安交通管理部门的交通事故认定结论不服时,法院应通过行政诉讼来对其进行全面审查,而不是在刑事诉讼中将其作为一般的证据来加以审查。可见,公安交通管理部门对交通事故作出的责任认定,对事故当事人的民事权利、行政权利和人身自由都会产生极大的影响。

全国人大法工委办公室法工办复字[2005]1号答复以交通事故认定作为处理交通事故案件的证据使用为由,认为交通事故认定行为不属于具体行政行为,笔者认为这是值得商榷的。处罚决定书、征收决定书等在处理行政处罚、行政征收等行政纠纷案件中也是作为证据使用的,然而并没有人否定行政处罚、行政征收等行为是一种具体行政行为。认定某行为是否属于具体行政行为不能以是否作为证据使用为标准,而应该看该行为是否符合具体行政行为的特征。

具体行政行为的特征在理论上存在不同观点。笔者认为,从与其他行为相比较的角度看,具体行政行为的基本特征表现为它的行政性、特定性、单方性和法律效果性。交通事故认定具有具体行政行为的这些特征:⑴行政性,根据《道路交通安全法》的规定,对交通事故进行认定是法律法规赋予公安机关的法定职责,交通事故认定是公安机关依据其职权作出的;⑵特定性,交通事故认定是公安机关在查明交通事故的原因后,对特定当事人的责任作定性、定量的认定,因此无论是在对象上,还是在内容上都具有特定性;⑶单方性,交通事故认定是公安机关依职权单方作出的,它不以与各特定当事人的合意为前提;⑷法律效果性,即法律效果的存在,交通事故认定影响了当事人间的权利义务关系,决定着当事人是否应承担行政责任、民事赔偿责任甚至刑事责任,产生了实际的法律效果。所谓行政行为的可诉性,是指在现实情况下,行政相对人对某一行政行为向法院提起行政诉讼的可能性,它包括法律上的可诉性和事实上的可诉性。法律上的可诉性是指按照法律规定是否属于法院行政诉讼的受案范围,法律对此有无明确排除或者禁止的情形。如果某一行政行为为法律所明确排除或禁止,该行政行为则不具有法律上的可诉性;事实上的可诉性是指所诉行政行为是否已经对当事人产生实际的或最终的法律效果,正如有学者指出:“可诉性行政行为是对相对人的权利义务发生实际影响的行为。行政机关的活动作为一种权力的行使都或多或少地对相对人的权利义务发生一定的影响和支配力。当这种影响没有发生或者影响还没有达到对权利义务发生实际影响的程度,那么救济就没有必要。”这两者中,法律上的可诉性是确定行政诉讼受案范围的前提条件,事实上的可诉性是确定行政诉讼受案范围的最终标准,二者缺一不可。我国的行政诉讼法也是采取法律上的可诉性有事实上的可诉性相结合的方法,来确定行政诉讼的受案范围的。

笔者认为,应明确规定道路交通事故当事人对公安交通管理机关作出的交通事故认定不服的,可以在合理的期限内向人民法院提起行政诉讼,这是完全符合行政法和行政诉讼法基本原理的。通过行政诉讼程序对公安交通管理部门作出交通事故认定的行为进行司法审查,可切实保护交通事故当事人的合法权益,依法监督公安交通管理部门的具体行政行为,促进我国依法行政和建设法治国家的进程。

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