从癌症村透视我国环境法律运作体系的缺失

　　［摘要］沙颍河畔的沈丘县周营乡黄孟营村，由于村民长期饮用被严重污染了的水，十几年来，人口大量非正常性死亡。癌症村的出现凸现出我国环境权运作体系——立法、执法、守法、司法环节的严重缺失。针对这些缺失，需要各个环节的加强和完善，才能使环境权成为当代社会的一项显权。
 
　　［关键词］癌症村；环境权；显权 
　　
　　一、从癌症村说起
　　
　　当代中国在化的道路上正在经历着前所未有的以及因发展所带来的压力和考验。在诸多的压力和考验中，环境污染问题占据了相当大的分量。中国城市里灰蒙蒙的天空和污浊的空气很容易使人们养成一提到污染便联想起城市的思维定式，而的环境污染往往被忽视和遗漏。
　　尽管如此，环境污染在农村地区确确实实的已经发生，局部地区已经相当严重，并将在整体上更加恶化。以淮河污染的一个典型事例为证，淮河支流沙颍河畔的沈丘县周营乡黄孟营村，由于村民长期饮用被严重污染了的水，十几年来，人口大量非正常性死亡。根据村委会对1990年到2004年全村死亡情况的统计，14年中共死亡204人，年平均死亡率达到了8.2‰，而以往该村的死亡率在5‰左右，死亡率明显偏高。在死亡的人中，癌症105人，占死亡总人数的51.5％，癌症死亡年龄大多为50岁左右，最小的只有1岁，甚至有的全家人都患了癌症。据统计，村里失明、聋哑、四肢残疾的有41人。根据水样化验的结果，沙颍河沈丘段、黄孟营村水塘、干渠等3种水的化学需氧量（COD），以及氨氮等5项指标已经超过5类水的标准，属于已经没有任何利用价值，既不能用于工业，也不能用于农业灌溉，更不能作为公共给水的水源的劣5类水。这在《中华人民共和国环境保护法》颁布17年，《中华人民共和国水污染防治法》颁布22年，《淮河流域水污染防治暂行条例》出台11年之后的今天似乎是没有道理的。淮河的水质环境和中国的水资源保护法都经历着前所未有的劫难。
　　
　　　　
　　二、“癌症村”凸显出我国环境运作体系的缺失
　　
　　从理论上讲任何法律的运行一般都要经历法的生成、法的实效和法的实现3个阶段，具体又可分为立法、守法、执法、司法、法律监督等环节。通过以上成因图可知，我国环境法律运行体系的问题主要有如下几个方面。
　　
　　（一）排污环节中透露出守法和执法方面的严峻问题
　　1.守法环节——国家有法律，有对策
　　淮河（包括沙颍河）两岸的工业企业当是河水污染的罪魁祸首，尤其是重点行业和重点企业,在这个层面上,它们理所应当成为基本的和主要的环境法的守法主体,但很可惜的是它们并没有做好该做的事。国家针对水资源保护在立法上可谓是用心良苦,而对淮河的治污工作更是关心备至,无论是1989年的《中华人民共和国资源保护法》，还是1984年颁布、1996年修改的《中华人民共和国水污染防治法》，以及1995年国务院出台的《淮河流域水污染防治暂行条例》和2004年《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》，立法不可谓不多，只是企业对此并不怎么买账，国家有多少法律，企业就有多少对策，加之众所周知的地方保护主义对企业违法的纵容，可想而知守法的企业是极为罕见了。
　　2.执法环节——漏洞百出、软弱无力
　　我国的环境行政执法的主体是中央和地方各级人民政府及其环境管理部门，环境行政执法是其具体执行环境法律、法规和行政规章，行使环境行政管理职权的行为，是产生法律效力的行为［1］143。
　　地方环境行政执法机关并没有在发展指标的诱惑下坐怀不乱，围着经济指挥棒转是其执法不力的深层次原因。就经济发展与环境的一般关系来说，自然资源在特定时期特定范围里是难以改变的，而经济发展是可能通过技术进步或社会生产力的提高而改变。在淮河流域，这两者的关系却发生了“错位”：经济增长对淮河水提出了“强硬”要求。因此在利益机制的作用下，环境执法机关的价值观错位也是在所难免的了，各地政府对经济指标不的追求，而这样的要求一旦与企业发展的要求联合在一起，就成为对环境最大的“威胁”。
　　
　　（二）污染事故发生后的救济环节薄弱
　　工业企业的守法不严，相关行政机关的执法不力，环境污染事故终究不能幸免，救济程序似乎理应派上了用场。救济程序的展开是以立法上有相关的权利规定为依据的，其次才是司法程序的启动。
　　1.立法——没有给“环境权”一个名分
　　环境权作为公民的一项基本权利，在国际上已是不争的事实。据统计，到1995年，约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款，有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。
　　我国宪法至今没有明文规定公民的环境权。但现行宪法第８条关于 “参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”的规定，可以逻辑地推演出公民的基于生存需要的环境资源开发利用权；第９条关于“公民享有自然资源的合理利用权”的规定，当然包括公民基于生存需要的环境资源开发利用权； 第１０条关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的规定，应该包括了为了环境公益的需要出于建立自然保护区的目的而征用土地，而建立自然保护区的目的之一，是为了保障公民的良好环境权；第２６条关于“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”、“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”的规定，说明宪法间接地规定了公民享有良好环境权。由此可见，现行宪法已经合理地隐含了公民环境权，只是没有采用明示的方式来进行公民环境权的设计。这种规定对于我国公民环境权的保护是远远不够的，这里显然有这样一个逻辑矛盾：正如宪法第26条事实上规定了国家保护环境的义务和职责，说明公民是理应享有环境权的，然而在公民的基本权利和义务一章中却没有公民环境权的规定。我国以往的经验和借鉴国外的有益做法，我国宪法应明确使用公民环境权这一法律术语，将环境权界定为公民的基本权利［2］。宪法对环境权的暧昧态度，使得这一基本权利黯然失色。2004年修宪并没有将环境权确立为公民的基本权利着实让人有些失望了。
　　2.司法——困难重重
　　如果客观评价中国的环境司法现状，可以说司法在解决环境纠纷中的功能远未充分发挥，问题集中反映为环境案件受理难、审判难、判决难、执行难。这其中有环境立法的不完善，环境诉讼机制缺陷，法官素质与水平不高，司法环境不好等原因。类似于癌症村这样的重度污染事故，淮河沿岸各市县的处理方式均以经济和行政处罚为主。由此可见至少在淮河污染方面，环境侵权救济主要还是以追究民事、行政责任为主，以淮河沿岸的周口市为例，尽管我国新刑法规定严重排污涉嫌犯罪的将被判处3到7年徒刑，但该市发生的众多排污案，没有人因为环境污染被追究法律责任，周口市检察机关公诉部门从来没有受理过由公安机关侦察的，涉及环境污染方面的案件，更没有提起公诉的，所以在周口地区范围之内，因为环境污染而受到判刑处罚的更是不存在。不仅仅是河南周口一地，整个淮河沿线地区，迄今为止都没有一个人，因为导致严重污染而被追究法律责任。正如耶林所说的，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺［3］。中国的环境司法正处于这种软弱可欺的境地。 　 　　三、对症下药，给环境权以“显”权地位
　　
　　很显然，“环境权”在当代似乎被披上了一件隐身衣，它的号召力，它对公众的权利意识的启示，它对环境的保护，都没有达到这项权利所应该拥有和赋予的。在此层面上，主张将环境权作为当代中国的一项显权裨益良多。
　　
　　(一)正本清源——从宪法做起
　　权利救济之大端莫过于宪法救济。宪法是万法之法最，万法之法根［4］374。首先要清楚的是，宪法对环境权的明示顶多或者实际上就是起到了一个如何对待这项基本人权的“态度”的作用，但这却是至关重要的，甚至从法律渊源上说，这是一个正本清源的壮举。一方面，对奠定环境管理的坚实基础、增加环境决策的性及可操作性有积极的作用，另一方面，由于公民是最直接最容易感受到环境权被侵害的主体，也是有着最强烈的捍卫自己环境权的愿望的主体，因此，其必然能够积极主动地对环境予以监督并对破坏环境行为及时举报，使得更多的环境问题能在产生之初被迅速发现并得到及时解决。同时，由于宪法赋予公民环境权而使公民享有的尊荣感，也会使公民在日常的生活和消费中能主动作出有利于环境的选择［5］。
　　宪法的作用毕竟还是间接的，需要下位阶的法律对此有更为翔实的规定，宪法对环境权的明示使得下位阶的法律法规可以更明确立法的宗旨，在考虑法条设置时，可以更多地考虑公民环境权的保护，从而实现更周到的保护环境权的作用。
　　在民法典的制订过程中有许多学者提出了“绿色民法典”的概念，作为对环境问题的积极回应，主要是在民法典中引入可持续的理念，承认环境资源的生态价值、人格利益属性，确立特殊侵权行为规则，为建立专门的环境资源准物权制度、环境合同制度、环境人格权制度以及环境侵权行为制度留下空间；同时，提供对传统权利进行有利于环境保护解释的一般性条款，为民法与专门环境立法建立沟通与协调的基础与管道［6］。
　　
　　（二）环境执法机关重塑价值观
　　利益与民众的生命权孰轻孰重？这不应该成为一个左顾右盼的问题。答案是很显然的，生命权至高无上，以民众的生命权为代价去换取经济的一时发展，只能让这种发展变成血腥的掠夺。黄孟营村的遭遇便是这种血腥掠夺的结果。正如上文的分析，地方官员的升迁，地方发展的标准，人民的富裕程度莫不与经济发展速度和国民生产总值直接挂钩。对经济指标的孤立考虑式的经济发展成为高于环境权的头等大事（现在有的地方已经把环境情况作为考察干部成绩的重要指标，这是一个可喜的信号）。说到底还是地方政府价值观的扭曲致使环境执法如此疲软，甚至助纣为虐。一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验［7］。因此如何限制环境行政机关滥用职权，实现其价值观的重构是一项重要的工程，公众的环境权、生命权应获得法治政府的重新重视。
　　
　　（三）给予更多的司法关怀
　　英国法谚告诉我们：没有救济就没有权利。没有救济可依的权利是虚假的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰［4］368。诉讼是公力救济的主要表现形式，完善司法诉讼环节，必将对环境权的保护起到甚为积极的作用。
　　中国的环境司法容易给人一种保护严密的错觉，毕竟在诉讼机制上是多管齐下的，目前普遍地将环境纠纷诉讼简单区分为民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼并分别适用各自的程序规则，然而环境诉讼在许多方面与一般的民事、行政诉讼不同，这使得其难免处于一种尴尬的局面。建立专门的环境诉讼机制势在必行。第一应制定专门的环境诉讼程序法，针对环境权利的特殊性将不同于传统的程序性问题统一规定；第二是对审判机构进行调整，以保障特别程序法的适用，设立环境审判庭，专门管辖环境案件；第三是完善环境诉讼的事实认定规则与法律适用规则，制定专门的证据规则，确定法律适用的一般原则；第四是完善集团诉讼、公益诉讼等环境诉讼的支持与帮助制度，完善环境诉讼的社会救助与法律援助制度，完善环境纠纷的民间调解与仲裁制度；第五是完善环境案件的执行程序，以确保案件的执行［1］219。
　　整个环境侵权的司法环境的改善，绝非一朝一夕或一蹴而就的，同时这也是环境司法机关自身无法克服的困难，但确实是制约环境司法功能充分发挥的原因之一。这恐怕还是要从整个法制建设的背景下考虑问题，要彻底解决这一问题，必须从法治政府建设和民主制度建设以及司法体制改革等方面入手。
　　
　　四、结语
　　
　　恩格斯说过：“我们必须在每一步都记住：我们统治界，绝不像征服者统治异民族那样，绝不同于站在自然界以外的某一个人，——相反，我们连同血、肉和脑都是属于自然界并存在于其中的”［8］。恩格斯曾经预言的“自然界的报复”如今已经历历在目，那些癌症村环境污染而使鲜活的生命不断凋谢的惨景令人触目惊心。我们更要明确自己作为一个公民为环境保护和环境维权的使命和责任。
　　
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　　［1］吕忠梅.环境法学［M］.北京：法制出版社，2004.
　　［2］顾海波，赵越.论宪法对公民环境权的设计［J］.行政与法，2005：（10）：93.
　　［3］ 梁慧星.为权利而斗争［M］.北京：中国法制出版社，2000：2.
　　［4］ 程燎原，王人博.赢得神圣［M］.济南：山东人民出版社，1998.
　　［5］ 李红梅.我国环境资源立法的困境与出路［J］.民主与法制，2005，(11):80.
　　［6］ 吕忠梅.绿色民法典：环境问题应对之路［J］.法商研究，2003，(6):3.
　　［7］ 孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1961:154.
　　［8］ 恩格斯.自然辩证法［M］.北京：人民出版社，1984：305.