警察权运行的反思与重构

　　［摘要］警察权建设是政府法治体系工程中的前沿领域，也是构建和谐社会和建设法治政府的重心所在。而目前警察权运行的实践中存在不容忽视的问题，和谐社会与政府法治必然要求对警察权进行重构，措施主要包括：改革现行警察体制；重构警察权运行程序；优化警察权的监督与制约机制；完善行政救济制度等。

　　［关键词］ 警察权；公民权保障；制度改革

　　Abstract: The construction of police power is the foreland in the democratic government system, and the core of building democracy and harmonious society as well. The article analyzes the actuality and the problems which can not be ignored in the practices of exerting police power, and puts forward some initiative suggestions in view of harmonious society and government democracy, including reforming current police system; rebuilding police power operation processes; optimizing the supervision and checking mechanism; improving administrative relief system; etc.

　　Key words: police power; protection of franchise; reform of system
　　
　　
　　前言
　　
　　警察权运行状态代表一个国家的执法水平和执法素质以及法治建设水平，警察权作为最典型的行政权力，对维护社会公共秩序、公民基本权利具有十分重要的作用，但警察权内在的突出的主动性、强制性决定了其最易失控并危及行政相对人和其他公民的合法权益甚至肆意践踏民主、自由和法治，本文力图在政府法治的视角下，结合警察权的运行实践，对完善警察权提出系统化建议。
　　
　　一、警察权运行的现状：警察执法与公民权保障的冲突
　　
　　在我国正致力于建设法治政府的背景下，警察领域的法治建设也取得了长足的进步：体系逐步健全，程序制度逐步走向公正，监督机制和责任追究制度逐步完善，公民权保障逐渐成为警察执法的价值目标和基本理念。但在实践中，警察严重的违法行为已导致民众对警察制度乃至对整个司法制度的不信任。为消除警察违法行为，我们必须首先对当前警察执法过程中存在的突出问题进行审视。从目前来看，警察权的运行对公民权造成侵害突出表现在以下方面。
　　（一）滥用强制措施
　　警察执法几乎所有的行为都离不开强制措施的运用。据统计，警察行政强制措施的种类有50多种，仅治安强制措施就达20余种，而其中相当一部分在运用过程中都存在因滥用而侵犯公民权的问题。
　　（二）滥用行政处罚
　　行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，事实不清的，不得给予行政处罚。但从现实情况来看，警察机关往往在证据不足或者根本没有证据的情况下，对当事人实施了处罚。
　　（三）超越执法权限
　　法治的基本要求是权力应当在法律预先设置的轨道中运行，而不能超越法律，但在实践中警察超越权限执法的现象十分严重。主要表现为：第一，地方政府随意干涉警察权的运行，导致警察权越位。第二，警察机关违法介入纠纷。
　　（四）执法歧视现象
　　法治要求警察执法时应当平等对待公民，然而在警察执法过程中，却经常出现执法歧视现象，主要体现在两方面：第一，同等情况不同等对待，执法有偏见。如交警对外地车辆的检查明显严格于本地车辆。第二，警察进行评判和裁决时不保持中立地位，往往根据法律之外的因素作出不公正的行政裁判，产生执法上的差别对待。
　　
　　二、警察权侵犯公民权的原因探析
　　
　　警察执法侵犯公民权现象的背后是诸多制度性原因的存在，如警察管理体制不合理、警察法制不健全、警察制约和监督机制不完善、警察整体素质不高等。限于篇幅，本文仅从以下几方面进行分析。
　　（一）警察管理体制存在问题
　　我国警察机关的管理体制是“条块结合，以块为主”，在这种管理体制下，警察机关同时接受地方党委、政府和上级警察机关的多重领导。其中，上级警察机关进行业务指导，而人事、财政都归地方党委政府管理。如此一来，在人事上，地方党委和政府对警察机关具有主要的领导权；在经费上，警察机关的办公经费、工资待遇等全部依赖于地方财政，这就使得地方警察机关完全受制于当地党委和政府。这种领导体制在实际操作层面至少导致以下问题：第一，一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时，警察机关就处于或者违反法律规定，或者违抗地方政府指示的两难境地［1］。权衡利弊之后，警察机关只能选择屈从。第二，现存的“以块为主”的警察管理体制还导致地方警力难以形成合力，由此在区域边缘形成了警察权力的真空地带，这不仅不利于地区社会秩序的维持，而且在刑事执法领域内，跨区域警力资源的配合也难以协调运作。第三，地方党委政府受地方利益驱动或者为牟取私利对警察机关的正常司法警务指手画脚，而警察机关又不得不从，这不仅造成了警察执法的不公，使警察沦落为地方利益的保护伞，而且也导致了法律和执法的地方割据。
　　（二）警察法制依然不完善
　　在法治建设的浪潮中，警察法制依然不健全。具体表现有三：第一，警察权与公民权的设置不平衡。相关法律法规的制定意图在于对相对人的管理，而不是立足于经济和保障相对公民权利，对公民则大都为义务性规定，缺乏关于保障公民人身自由的某些必要的具体规定。第二，我国法律没有规定警察权的行使必需遵循比例原则，使警察自由裁量权的行使有了充分的空间，有的警察在执法过程中方式不妥当、措施失衡，导致公民的合法权益受到损害。第三，现存法律中部分规定过于原则，缺乏可操作性。
　　（三）警察权的监督与制约机制失灵
　　我国警察机关的执法权力十分广泛而强大，因而对警察执法活动进行监督与制约显得十分重要。目前的法律规定了警察执法活动的监督机制，但在实际运作中效果也不理想。
　　第一，法院对警察部分权力的监督出现真空。就目前行政诉讼的规定来看，警察根据刑事诉讼法实施的诸如拘留、搜查、扣押等行为不属于行政诉讼的受案范围，并且对警察的其他具体行政行为的司法审查只是一种事后审查，仅仅遵循最低水平的合法性审查，而对一些虽然合法但不尽合理的处罚决定则无能为力［2］。
　　第二，检察机关对警察侦察活动的监督机制失灵。我国《刑事诉讼法》规定，检察机关发现警察在侦察活动中存在违法行为，有权要求其予以纠正，但实践中，检察机关没有对公安机关的侦察活动进行法律监督的必要条件和程序，检察机关不能直接了解和控制警察的日常侦察活动，失去监督的侦察活动陷入失控状态。
　　第三，警察内部监督效果不佳。如办案责任制度与错案追究机制没有落实、上级监督力度不够、没有权威等等。
　　第四，社会舆论的监督受到抵制，具体表现为：警察机关对群众有关警察违法违纪行为的投诉和控告通常采取不理不睬的态度，甚至采取暴力手段，导致群体上访事件大量增加，社会矛盾不断激化。
　　（四）警察素质有待提高
　　警察执法工作归根结底要由警察来完成。因此，警察素质的高低对于警察能否依法执法，认真履行维护秩序、保障公民权的职责至关重要。从目前来看，我国警察队伍的整体素质并不高，导致了诸如警察不能理解法律的精神、执法水平不高、滥用职权等问题，严重侵害了公民的合法权益。
　　
　　三、警察权运行规范化：完善警察体制的建议
　　
　　（一）改革现行警察体制
　　在对警察权运行结果产生影响的诸多因素中，警察体制具有决定性作用。我们应当积极借鉴其他国家先进的警察体制，将法治的基本精神作为警察权力图谱和警察组织构架的价值目标，在坚持不脱离国情、维持社会稳定、逐步推进原则的基础上，对我国的警察体制进行改革，建立“条块结合，以条为主”的管理体制。警察工作的专业性、政策性以及区域性和具体性决定了警察体制必须实行“条块结合”。同时必须转变观念，践行“以条为主”的管理模式。增加上级警察机关对下级的管理权限，在机构设置、人员编制、人事管理上，实行警察系统内垂直，使警察机关在机构设置和人员编制上脱离地方政府，使上级机关对下级机关享有主要的干部任免权。建立以中央财政为主、地方财政为辅的经费保障机制，减少地方政府在财政方面对警察机关的牵制。可以考虑人员经费由市或省级财政统一负担，公用经费(含基建经费) 以地方财政保障为主，业务经费根据业务开展的具体情况和需要由各级财政分级负担，装备经费由各级财政负担，但以中央为主。
　　（二）完善警察权运行程序
　　法律程序是人治和法治的分水岭，无论从理论还是从实践上看，仅仅依靠实体法根本无法控制警察权的专横和滥用，实现警察法治。这就要求我们应当求助于具有自身独立价值的警察程序，通过建立和完善体现正义理念的程序制度，来制约警察权的行使。
　　1．建立正当的调查程序。警察调查程序的建立和完善应从保障被调查人的基本公民权出发，并特别重视在调查程序上寻求宪法根据与界限。警察实施调查前，应向被调查人表明身份，应将调查的目的、时间、场所和对象告知被调查人，并告知调查理由。另外可以借鉴司法令状制度，即通过司法机关授予令状的方式实施法律上的强制处分，并对利害关系人给以适当的司法救济的程序法制度。实践中可将法院事前审查和批准制度引入到调查程序中来，即除紧急情况外，警察在调查时需要对相对人的身体或财产实施强制措施时，应事前取得法官批准的令状。
　　2．完善警察行政处罚的听证程序。应逐步扩大行政处罚案件听证的范围；允许利害关系人参加听证，以保障其合法权益；强化听证记录效力，确立案卷排它制度，即行政机关必须按照正式听证程序作出决定，并只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为决定根据；使听证过程和结果公开化，使之接受公众和其他权力机关的监督，有效防止不公正程序和结果的发生。 

　　（三）优化监督与制约机制
　　针对我国目前警察监督制约机制存在的诸多问题，我们必须优化监督和制约机制，充分发挥监督机制的功能，防范、控制和纠正警察权的扩张和滥用。
　　1．适度扩大公民权利，以权利制约警察权。
　　第一，保障公民参与权。参与权是公民享有的通过参与公共决定过程来影响决策的权利。通过公民参与不仅有助于抑制警察的腐败，而且有助于形成明智的决定。对涉及公民重大权益的行为均应当引入听证制度，通过公民行使参与权，使警察权的运行趋于合法与合理。
　　第二，扩大公民知情权。扩大公民知情权的重要制度是警察行政公开制度。行政公开制度不仅直接关系到相对人的了解权，还是公民行使其他权利的前提和基础。我们必须完善该制度，保障公民知情权，提高警察行政工作的透明度，使警察权受到广泛的监督［3］。
　　第三，增加公民程序抵抗权，即警察未按照规定的形式要件行使权力时，相对人有权拒绝服从或拒绝给予合作。
　　第四，适度扩展公民在警察行使刑事职权时应享有的权利。如，从时间上和空间上拓展当事人的辩护权；赋予犯罪嫌疑人对刑事强制措施不服的申告权以及变更刑事强制措施的申请权；赋予犯罪嫌疑人对被超期羁押的申告权［4］等等。
　　2．完善司法控制机制，以权力制约警察权。
　　第一，以司法权控制警察权，使公民的基本权利得到有效的司法保障，是实现警察法治的方略之一。司法审查的标准应从“合法”走向“合法”与“合理”并用，加强对警察自由裁量权的控制。我们可以考虑将比例原则作为司法审查的标准，用比例原则来限制警察自由裁量权侵害公民权利，法院应当注重采取情境化和客观化的方法，以警察行为规范为基准并充分考虑警察执法时的境况，若其违反自由裁量权，可根据相关法律中滥用职权的规定认定该行为违法，并依法作出判决。
　　第二，将警察剥夺公民自由的行为都纳入到司法审查范围之中，加强对刑事侦察权的控制。在今后的司法改革中我们应当将拘留、逮捕等行政诉讼法规定不属于行政诉讼范围的行为纳入到司法审查中来，并逐步将违反比例原则的警察行为也纳入司法审查的范围，实现对警察权有力的司法控制并可以借鉴西方国家的“司法令状”制度。
　　第三，要改革和完善检察机关对警察执法工作的监督机制。应当在今后的立法中完善检察机关对警察机关的侦察活动进行监督的规定，以充分发挥检察机关对警察权的控制功能。
　　 3．健全责任监督制度，以责任制约警察权。以责任制约权力是监督制约警察权、保障公民权机制的重要组成部分。警察对其不法行为承担法律责任本身既重申了警察法治要求警察权恪守自律原则，同时，又进一步巩固与保障了私人独立的法律主体地位，私人利益在交往与社会生活中获得了法律的高度保护。
　　在具体操作中应当注意两个方面：一方面，要完善法律规定，将每一项警察权力都与相应的责任联系起来。目前值得考虑的是将警察机关内部比较成熟的责任追究制度逐步法律化。另一方面，要合理设置责任的承担。具体而言，要将集体责任与个人责任相结合，更要突出个人责任，避免用集体责任取代个人责任，只有将责任落实到警察个人，才能使警察在执法时具有危机意识；要将上级责任与下级责任相结合，避免用下级责任替代上级责任，在追究法律责任时，既要追究直接责任人的责任，同时也要追究负有领导和监督义务的上级机关的责任［5］。
　　4．完善警察机关的内部监督制度。要健全其监督制约机制，将监督的对象、内容、方式和监督的结果等制度加以完善。要对警察权力运行的全过程进行监督，包括权力的获得、行使以及运行的结果，并加强监督的力度，其中主要是对警察的违法失职、权力滥用的查处力度。警察权力内部的监督包括警察部门内部的监督和上级部门的监督，上级部门的监督是重点，而部门内部的监督是关键，必须从监督机制上防止部门内部的庇护，这样也会节约监督制约的成本。而对于警察权力内部监督的制度的完善，必须以监督者承担责任来保障［6］。要整合警察机关内部的监督力量，理顺监督机制，形成监督合力。加强内部监督，最重要的是要建立和加强一系列监督制度，完善执法和办案质量评估制度，健全对警察机关超越职权、滥用职权行为的变更或撤销制度以及国家赔偿的追偿制度等等。
　　（四）完善行政救济制度
　　在行政法领域，行政救济是行政法治的必然要求，就其首要功能而言是保护权利，客观上起到了监督行政权的作用。关于警察领域的行政救济，我国目前主要采取行政诉讼、行政复议、行政赔偿和信访等多种方式相结合的制度，然而从实际运行效果上看，尚存在进一步和完善的空间。下文仅对行政复议、行政赔偿和信访制度的完善进行探讨。
　　1．完善警察行政复议制度。
　　警察行政复议范围的大小直接关系到公民相关权利的实际享有和行使，故扩大复议范围是完善的首要目标。笔者建议将以下行为纳入行政复议的范围。
　　第一，警察机关处理火灾、事故等的鉴定结论。事故鉴定或认定属于行政确认行为，已经远远超出了技术鉴定范围，事实上已经对事故做了定性处理，对当事公民权利义务产生了实际影响，应当属于复议范围之内的具体行政行为。
　　第二，关于对部分警察侦察行为能否提起行政复议，应考量以下因素：看是否超越职权，若超越法律授权，则属于行政越权，当属复议范围；从程序上鉴别，若行为是依据刑诉所为，则不属于复议范围；看事实依据，从警察实施侦察行为的事实依据上进行辨别。
　　第三，警察行政复议最终裁决的规定值得商榷。目前有关法律规定，公民申请集会、游行、出入境等不服警察机关的决定只能由同级政府作出终局复议，不能提起诉讼。笔者认为，诉讼救济是保护公民权利的最后屏障，上述法律将部分行政行为排除在行政诉讼范围之外，而是依靠自己做自己的法官来纠错，必然影响行政救济的公正性，我国应逐步废除行政复议终局的相关规定，将法律作出规范的领域都纳入司法审查的范围。
　　2．完善行政赔偿制度。
　　目前我国国家赔偿的前提必须是权力行使的违法性，并且仅限于对人身和财产的损害进行赔偿，其他权利受到侵害却得不到经济赔偿，这种赔偿范围显然过窄，不利于对公民合法权益的保护。
　　关于警察行政赔偿制度的完善，应注意以下几个方面：
　　第一，在法院拥有对规范性文件的审查权的前提下，将国家赔偿的范围覆盖至抽象行政行为。
　　第二，应在今后的法律修改中对其逐步扩展至精神领域的损害赔偿。行政主体对公民实施侵权、违法行为而造成的精神损害，远比一般民事主体对公民侵权造成的精神损害要严重，却无法得到救济，这是极其不公平的，并且它是公权对私权的侵犯，给受害者造成的不利影响更为广泛，所以，国家赔偿理所当然也应包括精神损害赔偿，不能免除。
　　第三，避免在国家赔偿中“自己做自己的法官”。《国家赔偿法》第20条第三款规定，刑事赔偿请求人应当向赔偿义务机关提出。这种规定明显违背了“自己不能做自己的法官”的法理，建议对其进行修改，将决定赔偿的权力完全置于侵权者之外。建议设立一个独立的行政赔偿处理委员会统一处理各类行政赔偿案件。
　　3．完善信访制度。
　　第一，要“进一步将回避制度、评议制度和听证制度引入信访，对重大疑难信访事项可组织评议和听证”［7］，使信访人能够直接面对侵犯公民权利的警察机关和警察个人，从而有利于信访问题的解决。
　　第二，要重新确定信访的功能目标，即把公民权利救济方面的功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威［8］，或者以把信访与法律服务和法律援助的有机结合作为过渡，并最终实现上述目标；要使“切实保障信访人的合法权益”的规定得以落实，严厉查处少数地方警察机关对信访人进行打击和报复事件。
　　第三，鉴于我国目前信访机构十分分散、信访案件处理效率极为低下的现实，建议对现有的人大和各级警察机关以及其他信访机构进行整合，建立以人大信访部门为主、警察机关的信访部门为辅的警察行政信访模式。如此将信访资源进行统一调配，不仅形成了一个比较完整的信访处理体系，也使信访机构与警察机关相脱离，为信访的公正和效率奠定基础。
　　四、结语
　　随着政府法治建设的逐步深入，警察制度中存在的一些弊病逐步凸显并正在影响着法治政府的建设进程，对警察制度进行改革已是当务之急。但是，警察制度的改革是一个复杂的系统工程，如何完善这一制度，如何让这一制度尽快摆脱人治的痕迹、走上法治的轨道，不仅需要实务界多方探讨，也需要理论界为此付出更多的努力。
　　
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　　[1]李文燕，左卫坚.警察执法与公民权保障[M].北京:中国人民公安大学出版，2004.p210.
　　[2] 郭玺.警察权滥用的原因及其控制[J] .公安研究，2004（11）:p68~70.
　　[3] 向灏歆,许韬.我国警察权规制思路探究[J] .中国西部科技，2006（18）:p56.
　　[4] 贾建平.警察权与公民权博弈地位的差异[J].河南公安高等专校学报，2006（5）:p105~106.