人大代表行使权利的机制殛待改革

　　还有一些问题，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了代表在相关问题上的审议讨论权利。比如，人大代表和社会公众都对政府公共财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题，但是2009年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿如何使用居然没有列入人大代表讨论审议的议程。 
　　正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在其实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行宪法和全国人民代表大会组织法的规定。 
　　3、由知识专长所获得的权力而产生的支配优势 
　　随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有广泛的知识和阅历。罗伯特.米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。”[3]而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的训练和教育。正是因为人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这就是专职代表的必须性），所以人大代表只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员。由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。 
　　从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表服务。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事机构。议员聘用的专职工作助手提交初步材料后，首先要经议员的审查，议员再向议会提出。议会开会期间，议员针对提出的议案要反复辩论，实行一读二读三读的程序。从表面看，议会反复辩论是扯皮，但这种扯皮的实质是运用议会程序进行利益搏弈、充分发表各方意见的过程，从而防止国家决策出现重大失误。（反观我们，正因为国家重大问题科学民主决策机制的不健全，所以我们国家的决策特点是决策快，出错后纠错慢。）另一方面，国外议会的会议程序设计比较明显地体现出办事机构为议员服务的性质，议会扯皮的过程客观上就把议会办事机构局限在提供服务的定位上，而难有明显操纵议员的可能性。 
　　但由于我们全国人大代表的非专职性，即便是全国人大常委会也有相当委员是非专职的，只有少数全国人大常委会的专职委员和人大常委会的办事机构人员，有更多的时间来进行必要的调查研究与思考，这样有可能使他们在实际上造成比一般不专职的人大常委会委员和人大代表具有知识上的优势，而知识是可以转化为权力优势的。罗伯特。米歇尔斯在《寡头统治铁律》中指出“社会分工原则导致专业化。由专家担任领导是必要的，也是合情合理的，……然而，专业化必然意味着权威”[4]。 
　　由知识专长转化而成的权威，是可以对其他主体产生支配性力量的。这种支配力量对人大代表具有明显的强制性，反过来人大代表对这种支配力量的潜隐存在表现出某种无奈性。即人大常委会的专职委员和办事机构人员可能凭借所具有的知识专长和工作技能，将其转化为幕后运转中的实际支配优势,结果在这过程中原本是与人大代表具有同等权利地位的专职委员、原本是为人大代表服务的办事机构实际上成了操控人大制度的幕后主体，而人大代表甚至人大常委会委员都可能变成这些幕后主体手中的“前台演员”。于是，人大会议的召开就成了基本上按照事前预定的程序，把既定的内容演练一遍。这样的人大会议一切皆在掌握中，会议结果、人事安排都不出意外，这就是人们在宣传中所听到的“成功召开”和“圆满结束”，因此全国人大会议一般不可能出现意外的劲爆新闻。 
　　这些问题的存在反过来表明，进一步改革人大制度，有着充分的必要性。要使人大真正成为人民当家作主的权力机关，改革人大代表制度则是基础。 
　　三、探索健全人大代表行使权利的机制 
　　不少民主理论家十分重视从结构功能角度看民主制度，但是仅仅静态地分析制度结构，还不足以把握民主的实际运作。因此，要了解实际活生生的民主，就要变静态分析为动态考察，在一定的制度网络条件下从各种力量的相互作用中去了解民主运作的真实状态。正是基于这样的考虑，笔者从相互作用的角度，提出进一步健全人大代表制度，形成使人大代表较好地行使权利的机制的初步思考。 
　　1、 改革人大代表选举制度，使人大代表通过公平竞争选举产生。 
　　人大代表如何行使权利，不只是人大代表本身的事情，更与全体选民直接相关。从根本上说，人大代表在人大行使权利，其来源于人民的委托。人大代表如何产生，直接关系到代表向谁负责。人民通过选举来控制权力的表现之一不在于人民直接决策，而在于决策结果的公正性：给人民以更多平等的利益或更少不平等的剥夺，“即权力的决策效果：谁得到了什么”[5]。“一般选民是选出一个人或党，授权他或它为自己决策”。[6] 
　　目前我国选举制度的不完善，人大代表候选人基本上由执政党的各级组织提名，（在党内民主不健全的情况下，有的地方党的一级领导干部个人就成了党组织）然后安排形式上的选举。组织提名不考虑选民的意愿，选民不认识代表候选人，这样的情况到处可见。要真正使人大成为人民当家作主的国家权力机关，使决策结果更好地体现和符合人民的利益，就要使选民有权利选举自己熟悉、信任的人作代表。因此，必须改革人大代表的产生机制。 
　　我国最著名的宪法学家蔡定剑教授深刻地指出：人大本身不发挥作用，还因为人大代表没有一个完全选举的制度。从选举制度上进行改革，不仅是改变了一个程序，而且是改变了一个政治生态。只有改革选举的机制，才会出现真正对人民负责的政府和制度机制。[7] 
　　首先，改革候选人提名方式，执政党的党组织可以提名、选民也有权联名推荐候选人，还可以是公民自我推荐作候选人；其次，所有的代表候选人都要在选民中公平竞争，要建立代表候选人深入选区了解情况、听取选民意见、使选民熟悉代表候选人的公平亮相机制；这方面的做法我们可以向国外借鉴，采取各种方式使代表候选人和选民进行有效沟通和双向互动。最后，在选举时设立秘密投票场所，使选民能排除各种干扰因素，真正以自己的独立意志行使投票权利。 
　　2、人大代表权利地位真正平等 
　　既要消除人大常委会成员的权利地位事实上高于人大代表的现象，又要使人大常委会能够正常运转，就需要建立起人大代表与人大常委会有效互动的机制。这也需要有几方面的考虑：首先，废除现行的由上级决定人大常委会成员的做法，而改由人大代表提名选举产生人大常委会成员和人大主席团成员；其次，在人大制度的相关法律中增加人大代表有提出出席人大常委会会议、并在会议上发言的权利。再次，在目前还不可能完全清除人大代表中的党政官员代表的情况下，建议大幅度地减少现任行政级别职务的党政官员担任人大常委会成员的人数，增加社会各界普通公民身份的人大代表进入人大常委会和人大主席团；还有，建立向人大代表及时通报人大常委会工作情况、接受人大代表质询的日常工作制度。 
　　3、人大代表行使权利情况必须向选民公开 
　　建立人大代表向选民负责的机制，从权力授受看是选举制度，从行使权力过程看，则必须要建立代表言行向选民公开，使选民充分了解代表履行职责情况的制度。萨托利在分析民主制度运行与透明度关系时指出，如果不能辨证适度地把握政治中的透明度，则可能鼓励某些人装模作样和蛊惑人心以至于加剧冲突。但是在我国目前的人大制度运行中，我们存在的问题不是过度透明而是透明度不够。从经验中我们可以知道：“同一个人在从低透明度环境转向高透明度环境时，他或她的行为会十分不同”。[8]因此，在人大系统内部应该有人大代表监督制约人大常委会的机制，要使人大代表了解人大常委会成员在人大常委会上的发言情况及其履职情况；人大代表有权了解和质疑人大常委会的工作，有权提出撤换人大常委会委员的动议；从人大及人大接受选民监督来说，人大代表履责情况和在人大会议上的发言都要向社会公开，选民有权了解他们的言行，并可以提出对代表的质疑乃至罢免代表。这个问题说到底是谁让代表当代表，谁来监督代表，代表向谁负责的问题。 
　　4、改革人大会议制度。 
　　这方面要做系统的考虑，除了适当延长会议时间，最起码要提出2点改革：一是代表有提出大会议题的权利，而不是完全由上面事先安排大会议题，代表们只能在规定的范围内审议问题。如果没有代表提出议题并可以上大会讨论的权利，那么有些重大问题，某些领导和政府部门不想让代表讨论，代表也没有办法。二是人大会议要有代表大会发言的制度安排。目前人大开会都是安排分组讨论审议一府两院的报告，而人大办事机构的工作人员，在整理小组讨论的情况简报时，可能根据一定意图口径对代表的意见作筛滤与取舍，这就难以防止情况传递过程中可能出现的信息减损和失真，从而隐性地限制了人大代表在作出决策中发表意见的权利。为此，需要建立人大代表在全体代表大会上发言的会议程序，使代表们不因小组的区分而导致接受信息的隔离，为人大代表在国家决策充分发挥作用创建更好的制度机制。 
　　5、减少代表人数，提高代表素质，改善代表结构。 
　　关于这方面的意见，已经有许多人都提出了，本文不再赘述。 
　　总之，建设中国特色社会主义民主政治，不是要推倒现有的制度另起炉灶，而是要充分挖掘现行政治制度的改革潜力。作为我国根本的政治制度，人大制度有着很大的民主政治制度创新空间。改革人大代表制度，既是我国政治改革的题中应有之义，也是其重要组成部分，关键是我们有没有决心、胆量和智慧。 
　　注释: 
　　[1] （美）乔.萨托利著《民主新论》第153页,冯克利 阎克文译，东方出版社1993年版 
　　[2]（美）乔万尼.萨托利《民主新论》第238页；冯克利、阎克文译 东方出版社1993年版 
　　[3]（德）罗伯特。米歇尔斯著《寡头统治铁律》第71页，任军锋等译，天津人民出版社，2003年出版 
　　[4] （德）罗伯特.米歇尔斯著《寡头统治铁律》第77页，任军锋等译，天津人民出版社，2003年版。 
　　[5]（美）乔.萨托利《民主新论》第238页；冯克利、阎克文译 东方出版社1993年版 
　　[6]（美）乔.萨托利《民主新论》第241页；冯克利、阎克文译 东方出版社1993年版 
　　[7] 蔡定剑著《民主是一种现代生活》第80页 、86页，社会科学文献出版社，2010年版 
　　[8]（美）乔万尼.萨托利《民主新论》第250页；冯克利、阎克文译 东方出版社1993年版