法治视阈下地方府际争议及其消解方略

　　三、基于法治视角提出解决府际争议的方略 
　　依法行政是府际争议解决的基点，府际争议的最终解决要纳入宪政法治框架之下，确保行政行为在法律范围内有效行使。 
　　要加强宪政建设，保障府际争议的处理做到公平、公正、公开。宪政可有效监督公权力，保障公平，推行公义。可在民众中广泛推广宪政理念，利用舆论监督和民间监督，敦促政府秉承依法办事理念，地方政府就会循规蹈矩并力求规避冲突，府际争议从而会大大减少。实现公权力之间监督制衡，立法、行政、司法体系应彼此独立，避免行政命令凌驾于法律之上，从而使得地方府际争议依法处理而不受羁绊；引入司法体系并保障法院的自主性，以实现合理公正的处理府际争议；引入判例法和司法审查，给最高法院以更多的决定权，避免重复工作并使府际争议处理有章可循。府际争议的处理，在开放的宪政语境下将会更有成效。 
　　要适当约束公权力，将府际争议纳入司法体系协调。公平是弥合争端的有效武器，上级行政机关在协调府际争议时难以做到不偏不倚，这将陷入两难境地；司法则可相对超然地协调并扞卫法律的尊严，故比行政体系更能秉持公平。若能保障法官对地方政府的独立，法院对地方性法规进行审查，则可彻底打击地方保护主义并有效协调地方政府际争议[8].因此，在处理地方政府际争议时应引入司法体系，根据法律及道德标准并参照以往成功的判例，以法官的智慧，公正地审判，有效处理纷争，规范行政程序的正当性，确保府际争议的妥当协调。要赋予最高法院违宪审查权，为促进司法独立与监督行政的实现，司法权实行垂直领导并设立大区法院，减少地方行政对司法公正的牵制，以达到府际争议的妥善处理。 
　　立法时要侧重协调合作，力求达到事前监督。植根于公平的善法是协调府际争议的立足点，仅行政干预难以保证公平性，一般由地方政府自主协调，例外情况下上级政府介入协调。要从力求完善的法治视角出发，制定协调地方政府际关系的法律——《府际关系协调法》，使府际争议处理有法可依。以往府际往往是无序竞争产生争议而后立法，而法治要求先宏观立法，后有序竞争。解决途径在于疏浚而非封堵，可先建立合法机制，而后让地方政府依法竞争，以达到防患于未然的目的。中央在审查地方法规时，不仅要横向比较下位法是否与上位法冲突，更要横向比较地方法规是否冲突，争取将法规冲突弥合在萌芽状态。上级应主动将彼此冲突的地方法规告知相关方，鼓励地方政府以开放平等的心态自主协调，在共同的语境中妥协谈判乃至达成一致意见，以减少实际运作中府际争议发生的概率。在已发生争议的态势下，上级应安排地方尽快从法律上弥合争议，从而避免在同一冲突的法规上纠缠不休。 
　　要明晰政府权限，创建治理理念下的行政协调的机制。地方政府间无序竞争会损害整体利益，欲理顺地方府际关系必先明晰央地关系，以此为根基明确地方政府权限以规范其行政行为。法治情境要求央地合理分权，增加地方分税比率，使地方能相对自足并有施展才能的空间。要建立公正透明的财政转移支付制度，明晰央地及地方之间的产权以达到竞争规范化。法治要求建立解决地方府际争议的机制和完善的授权制，创制良好的地方互动关系。在治理的情境下力求最大限度地弥补市场配置与社会管理的不足，实现各主体之间的和谐发展，促进法治国家的实现[9].善治是公共利益最大化的过程，是政府之间及政府与社会之间的良好协作。中央政府依法营造交流平台，为协调地方政府际争议保驾护航，确立制度框架使地方政府恪守协议；地方政府认识到“双赢”的优点并约定俗成制定游戏规则，在互信的基础上实现自我协调，奖赏遵循规则者并处罚违规者；以网络组织形式地平等协商，打破区域观念、行政级别观念，尽量采用圆桌会议方式，使地方政府有相对平等的地位，提高地方政府参与协调的积极性。位于山东省西南部的南四湖地区困境近年改观很多，湖区民众互谅互让团结一致共谋发展，两地领导建立信任互访、联合预警和矛盾调处机制，湖区由府际争议频发之地变成和谐友爱之所[10]. 
　　要明晰公共利益范畴，对弱势方要进行利益补偿。局部利益是合法的，应该依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系[11].法治情境要求中央政府确保地方合法权益不受侵害，防止地方政府打着“公共利益”的幌子行权力寻租之实；给地方一定的创制权，营造合理有效的环境；合理确定公益的界限，在同一语境下多元竞争，不给强势地方政府以借公益之名侵害其整体权益的机会。国家公权力要尊重现状，矫正地方政府间的利益关系，维护整体对资源和环境的合法权益；保护弱势方的合法权益，设立补偿机制，让利益受损方得到安抚和补偿。用激励而非强制方式褒奖舍小家为大家的行为，以维护公平正义，对做出让步的地方政府要进行补偿，譬如对为实现河流治污和退耕还林等整体目标做出妥协的地区予以奖励，激发其执行宏观目标的积极性。注重NGO（不以营利为目的非政府组织）的意见并增加其话语权，NGO更关注本区域的可持续发展，可对地方政府有效监督并超脱地协调地方政府争议。 
　　中国横向地方政府际争议问题的解决不可能一蹴而就，需要在宪政法治架构下不断进行调整。在地域发展非均衡的情境下，处理地方政府际争议可通过治理理念把利益相关者统合在一起，形成协同的整体政府并顺应法治国家的发展诉求。将地方政府际争议弥合在初始状态，发挥政府的合力，促进治理情境下的地方政府之间的公正平等并最终走向和谐发展。 
　　【参考文献】[1] 张华勇。聚焦三门峡水库存废之争：陕西河南的利益博弈[EB/OL].（2006204216）[2007201230].http：∥news.sina.com.cn/c/2006204216/16319634419.shtml. [2] 谌彦辉。南水北调中的南四湖的困局[J].凤凰周刊，2005（31）：34235. [3] 王名扬。美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005：566. [4] 沈荣华。现代行政法学[M].天津：天津大学出版社，2003：83. [6] 秦 晖。改革：打造天平，还是喂养“尺蠖”[J].经济管理文摘，2006（2）：38-40. [7] 颜万发，钟文红。公共利益：一个需要界定的行政法原则[J].行政与法，2005（8）：82-84. [8] 刘海波。中央与地方政府间关系的司法调节[J].法学研究，2004（5）：36-44. [9] 梁 莹。治理、善治与法治[J].求实，2003（2）：50-52. [10] 陈泽伟。地方创新化解边界纠纷[J].了望新闻周刊，2006（22）：46-47. [11] 约翰。S.德雷泽克。协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰，译。北京：中央编译出版社，2006：160.