《环境保护法》修改之我见

　　环境资源有偿使用制度，即在坚持环境资源所有权不变的前提下，实行环境资源所有权与使用权分离，通过环境资源使用权在初始分配中有偿取得，并可在环境资源使用权交易市场依法流转，从而实现环境资源优化配置的法律制度。该制度的创设，是在环境资源紧缺条件下，为解决我国计划经济体制下，长期实行单一的行政配置方式，无偿使用环境资源所带来的不公平、不均衡、不合理问题以及由此产生的一系列其他问题。 
　　关于环境资源有偿使用的形式，市场经济比较发达的国家采用收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般采取收费的形式，但大多数国家则是既收税又收费。笔者认为，环境资源有偿使用制度，应当特别突出开发利用环境资源的有偿性，表现为环境资源使用权的有偿取得。开发利用环境资源，应当支付环境资源使用费，即环境资源的使用者因占有、使用、开发、利用环境资源所应支付的费用。它以环境资源的价值为基础，是通过市场机制的作用反映出的环境资源的价格。环境资源使用费应当根据使用者使用环境资源的种类、数量、期限进行计算和交纳，并作为环境资源所有者的收益上缴国库。 
　　（二）建立生态补偿制度 
　　在环境资源的开发利用者在使用资源的同时，有义务保护、维持、改善资源的再生能力，以实现资源的可持续利用。从绝大多数的开发利用活动看，环境资源的使用者通过开发利用环境资源获得了一定的收益，但同时也对环境造成了一定的损耗。但是，长期以来，由于缺乏合理、有效的环境资源利用者、受益者补偿机制，污染者、破坏者、开发利用环境资源者大都将环境资源方面的损害转嫁给了社会，财政的紧张决定了政府用于环境资源保护的资金较为有限，这就必然导致环境资源保护资金严重不足，环境资源状况总体上不断恶化。因此，本着公平负担与合理支出的原则，使用者应当承担因其使用资源而对资源产生的损害的补偿费用。 
　　在《环境保护法》修改中，建议建立生态补偿制度。这一方面是出于环境资源开发利用中对环境资源造成合理损耗的考虑，应当对环境资源价值进行补偿；另一方面是为了满足当代人今后对环境资源的需要，以及满足后代人对环境资源的需要，客观上要求尽量保护现有资源的种群和再生能力。建立生态补偿制度，允许环境资源开发利用者在合理使用环境资源过程中对生态环境的造成的合理损耗，但是应当承担环境资源补偿费，即环境资源使用者为弥补、恢复、更新自然资源的减少、流失或破坏而缴纳的费用。环境资源补偿费应作为环境资源管理、养护费用，专款专用。 
　　在环境资源的开发利用中，如植树造林、沙漠化防治等，则在一定程度上改善了环境状况，增加了环境效益，使其他人或其他地区受益；退耕还林、还草，生态移民等，虽然大多没有直接增加环境效益，但是却有效避免或减弱了环境恶化的趋势，减少了对环境的损害，是牺牲了个人、一小部分人的利益，保全了绝大多数人的利益。对于这些保护生态环境的有益行为，也应当给予补偿。因此，生态补偿制度的另一个方面，就是从他人的保护生态环境的有益行为中获益的单位、个人或地区，应当负担生态补偿费用，以建立生态补偿基金，专门给予从事这些有益活动的单位、个人或地区给予补偿。这一方面使从事保护环境的有益活动的单位、个人或地区得到一定的回报，更进一步促进其保护环境的积极性，另一方面也可以增加环境保护的资金投入，对于受益的单位、个人或地区也不违背公平原则。这一制度的建立，尤其对于风沙源治理、江河源头环境保护具有重要意义。 
　　五、完善环境保护权利义务规定和救济 
　　（一）明确规定环境保护权利义务 
　　《环境保法》作为环境保护的基本法律，应当对环境保护的权利义务作出明确具体的规定。从现行《环境保护法》的规定看，主要规定了公民、法人、其他组织的环境保护的义务及法律责任。对于环境保护方面的权利，规定对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利，对保护环境有显著成绩的单位和个人获得奖励的权利，受到环境污染损害的单位和个人获得法律救济的权利。但是，在环境保护的实体权利方面，几乎没有规定。 
　　环境权理论在国内外学术界进行了深入广泛的研究，国外立法中也已有环境权的立法实践。在我国环境法学界，对环境权基本持赞同的态度，并积极推动环境权的法律化。笔者认为，《环境保护法》的修改是环境权法律化的契机，可以借此在《环境保护法》中明确公民、法人、其他组织、国家的环境权。环境权的具体内容，应当包括权利和义务两个方面。公民、法人、其他组织的权利方面，应当明确规定生活环境和生态环境不被污染和破坏的权利、开发利用环境资源的权利、参与环境保护和环境管理的权利、获得法律救济的权利；义务方面可以将现行《环境保护法》的规定系统化，进行明确的列举。国家环境权方面，应当更加突出国家对重要环境资源的所有权和对环境保护的监督管理权。 
　　（二）加重环境违法行为的法律责任 
　　现行《环境保护法》对环境违法行为规定了相应的法律责任。但是，从实施效果来看，与违法行为造成的后果相比，普遍存在环境违法成本低、法律责任过轻的问题。尤其是一些单位和个人的行为，造成了重大的环境损害，即使追究其法律责任，也远不能与其获得的利益相比。严重的危害后果、过轻的法律责任，不能有力制裁违法者，也不能威慑潜在违法者。《环境保护法》的修改，应当加重环境违法行为的法律责任。在民事责任方面，因污染破坏环境而造成他人损害的，应当赔偿因此造成财产损失和人身损害、精神损害。赔偿数额的确定，可以引进国外的惩罚性赔偿。在行政责任方面，应当加大行政处罚的力度，增加罚款的数额，将更多的环境违法行为列为责令限期治理、责令停业、关闭的行政处罚对象。刑事责任方面，一方面提高刑罚的幅度，另一方面，将造成严重环境污染、破坏的行为，以及多次造成环境污染、破坏的行为规定为犯罪。只有加重环境违法行为的法律责任，才能有效制止各类环境违法行为。 
　　（三）建立环境公益诉讼制度 
　　根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，现行《环境保护法》的规定，原告提起环境诉讼的条件必须是其权益受到损害或与案件有利害关系。因此，提起环境诉讼的原告的范围是比较狭窄的。但是，由于我国大多数公民缺乏环境保护的专业知识，环境意识和危机意识还不够强，往往不能有效维护自己的权益。特别是一些开发利用环境的行为尚未造成危害后果或危害后果还没有显现出来之前，大多数公民并没有关注这些行为，更谈不上制止这些行为。一些公民虽然注意到这些活动，但是可能因为其与这些行为可能造成的危害后果没有利害关系，从而不能通过法律手段制止这些行为，最终导致这些污染破坏环境的行为缺乏有效的监管。环境问题的解决，必须坚持预防为主原则，建立环境公益诉讼能在很大程度上使环境问题防患于未然。《环境保护法》的修改，应当确立环境公益诉讼制度。 
　　为了防止滥诉和减少讼累，对于公益诉讼的范围可以进行限制。笔者认为，可以赋予公民、法人、其他组织出于公益目的提起的制止污染、破坏环境行为、排除危害、消除影响的民事诉讼的权利，出于公益目的提起的要求环境保护行政部门及政府其他部门履行环境保护职责、审查环境保护行政部门及政府其他部门作出的影响环境的各种行政行为的合法性以及变更、撤销这类行为的行政诉讼的权利。